Συνέδριο
Με
θέμα
«Η
καλή νομοθέτηση ως αναγκαία προϋπόθεση μιας δίκαιης
και
αποτελεσματικής λειτουργίας της Πολιτείας»
Ενότητα Δεύτερη: Μορφές εμφάνισης και συνέπειες της κακής νομοθέτησης για
τις επιμέρους λειτουργίες της Πολιτείας και την κοινωνία των πολιτών.
Αθήνα, Σάββατο 29/4/2017
Βουλή των Ελλήνων
Αίθουσα Γερουσίας
Ομιλία του Αντεπιτρόπου Ι. Συμεωνίδη
"Μορφές εμφάνισης και συνέπειες της κακής
νομοθέτησης στο πεδίο της Διοικητικής Δικαιοσύνης"
Ι. O
διοικητικός δικαστής καλείται, από το θεσμικό του ρόλο, μέσα από έναν
κατασταλτικό έλεγχο της εφαρμογής των νόμων από τη δημόσια διοίκηση, να
διασφαλίσει πρωτίστως δύο βασικές στοχεύσεις, οι οποίες απορρέουν από το ίδιο
το Σύνταγμα και τελούν μεταξύ τους σε μία ευμετάβλητη ισορροπία. Από τη μία
πλευρά, το σεβασμό της αρχής της νομιμότητας με την ευρεία έννοια, της υπεροχής
του δικαίου, θεμελιώδους αξίας στην οποία βασίζεται και η ευρωπαϊκή έννομη τάξη
(άρ. 2 ΣΕΕ / προοίμιο ΕΣΔΑ) και καλύπτει τόσο την οργάνωση όσο και τη δράση της
δημόσιας διοίκησης, θέτοντας σ' αυτήν (κατά το κλασικό φιλελεύθερο πρότυπο) όχι
απλώς τα όρια αλλά τη βάση που της επιτρέπει να δρά και από την άλλη, την
προστασία των δικαιωμάτων και εννόμων συμφερόντων των πολιτών που θίγονται από
τη δράση ή την αδράνεια της δημόσιας διοίκησης, η οποία εξουσιοδοτείται από το
νομοθέτη και πάλι, να παρεμβαίνει, όλο και συχνότερα και με μεγαλύτερη ένταση,
στη σφαίρα της προσωπικής, επαγγελματικής και περιουσιακής τους κατάστασης.
Η
αρχή της νομιμότητας, αποκτά έτσι ιδιαίτερη βαρύτητα στη διοικητική δίκη, καθώς
τα πάντα κρίνονται σύμφωνα ή πάντως σε αρμονία προς το νόμο και όπου ο δικαστής
δεν επιλύει απλώς μία διαφορά αλλά παράλληλα καλείται, ερμηνεύοντας το νόμο,
αφενός μεν, να κατευθύνει τη Διοίκηση κατά την εφαρμογή των επίμαχων κάθε φορά
διατάξεων, αφετέρου δε, να διαφυλάττει την αρχή της ασφάλειας δικαίου ή της
νομικής ασφάλειας η οποία έχει αναγνωριστεί πια ως θεμελιώδης αρχή σε πολλές
ευρωπαϊκές έννομες τάξεις, υπό τις διάφορες πτυχές της. σταθερότητα
διοικητικών καταστάσεων που εξυπηρετείται και με το τεκμήριο νομιμότητας των
εκτελεστών διοικητικών πράξεων και τον κατά χρόνο περιορισμό των αναδρομικών
αποτελεσμάτων της ακυρωτικής απόφασης, προβλεψιμότητα του νομοθετικού
καθεστώτος, προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου,
ομοιόμορφη ερμηνεία και εφαρμογή του νόμου, ενόψει και της πλούσιας στο ζήτημα
αυτό νομολογίας του ΔΕΕ κ.λπ.. Τα παραπάνω έχουν αναγνωρισθεί, με εμφατικό
τρόπο και από το ίδιο το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, το οποίο στην πρόσφατη
γνωμοδότησή του 248/2016 αναφέρει (σκ. 19): « ... η Διοίκηση, κατά την ερμηνεία
των διατάξεων του νόμου, όσον αφορά την διαδικασία, τους τύπους και την
ουσιαστική νομική ρύθμιση στην οποία προβαίνει, ενόψει της εκδόσεως εκτελεστών
διοικητικών πράξεων, όταν πρόκειται να ρυθμίσει όμοιο ζήτημα, το οποίο δεν
καταλαμβάνεται από το δεδικασμένο, δεν δεσμεύεται μεν τυπικά από την υπάρχουσα
νομολογία των δικαστηρίων, όμως, ουσιαστικά, ενδείκνυται να μην αγνοεί το
λεγόμενο «δικαστικό προηγούμενο» (precedent), που δημιουργεί εκ των πραγμάτων η
νομολογία αυτή, κυρίως όταν πηγάζει από ανώτατο δικαστήριο. Άλλως, θέτει τις
πράξεις της στον κίνδυνο της βεβαίας δικαστικής ακυρώσεως, αφού η εδραιωμένη
νομολογία των ανωτάτων δικαστηρίων δυσχερώς μεταβάλλεται, εφόσον συντρέχουν
λόγοι σοβαροί και επικρατέστεροι του αιτήματος της ασφάλειας δικαίου. Θέτει, επίσης,
σε καθεστώς αμφιβολίας και ανασφάλειας, τα μεν αρμόδια όργανά της, όσον αφορά
τη νομιμότητα των ενεργειών τους, τους δε διοικούμενους όσον αφορά τη νομική
εγκυρότητα των διοικητικών πράξεων, που τους αφορούν».
Η
ορθή εκπλήρωση των παραπάνω στοχεύσεων είναι προφανές ότι συναρτάται άμεσα με
την ποιότητα της νομοθετικής ύλης, όπως αυτή παράγεται/εκδηλώνεται πρωτογενώς
από τον νομοθέτη, υπό το πρίσμα δε αυτό κυρίως θα μας απασχολήσει στην παρούσα
ανάπτυξη, όπως υλοποιείται/φιλτράρεται δευτερογενώς μέσω της διοικητικής
λειτουργίας και όπως διαμορφώνεται τελικώς μέσω της οργάνωσης ενός δικαστικού
ελέγχου που πρέπει να είναι πλήρης και αποτελεσματικός, να επιλύει άμεσα τα
κρίσιμα νομικά ζητήματα, να απορροφά ομαλά την πολυπλοκότητα των ουσιαστικών
διοικητικών εννόμων σχέσεων, να ανταποκρίνεται στις σύγχρονες δικαιοκρατικές
αντιλήψεις.
Το
ζήτημα της ποιότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων, της καλής ή μάλλον καλύτερης ή
«έξυπνης» (smart regulation) πια νομοθέτησης, ως επιδίωξη μιας ευρύτερης
συμμετοχής σ’ αυτήν των ενδιαφερομένων και ενός «εξορθολογισμού» του κανόνα
δικαίου στη βάση ορισμένων αρχών που επιτρέπουν την ομαλή ένταξή του στην
έννομη τάξη, αλλά και την απλούστευση και κωδικοποίηση της τελευταίας μέσα και
από μία διαρκή αξιολόγησή της, δεν απασχολεί ασφαλώς μόνον τη χώρα μας, αλλά
βρίσκεται στο επίκεντρο των συζητήσεων, ήδη από τη δεκαετία του 1990, σε
διεθνές και ευρωπαϊκό επίπεδο (Σύσταση του ΟΟΣΑ του 1995, για τη βελτίωση της
ποιότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων, με έμφαση στον κοινωνικό διάλογο και την
ανάλυση επιπτώσεων, Δήλωση αρ. 39 στη Συνθήκη του Άμστερνταμ για την ποιότητα
της διατύπωσης της κοινοτικής νομοθεσίας, πρακτικός οδηγός ΕΕ του 2003
κ.λπ.).
Το
ενδιαφέρον εκδηλώνεται ενόψει σημαντικών αλλαγών που έχουν επέλθει στο λεγόμενο
μοντέρνο ή νεωτερικό κράτος και έχουν καταγραφεί εκτενώς στην πολιτική επιστήμη
και κοινωνιολογία. Αλλαγές οι οποίες επέφεραν, μεταξύ άλλων, μία καθολική
μεταμόρφωση του κανονιστικού πεδίου που χαρακτηρίζεται κυρίως από: α) Μία πληθωρική
και πολυδαίδαλη νομοθεσία πλημμυρισμένη από αόριστες και τεχνικές έννοιες,
καθώς και μία ποιοτική διαφοροποίηση των χαρακτηριστικών του κανόνα δικαίου, ο
οποίος είναι πλέον περιστασιακός, λιγότερο επιτακτικός έως και ήπιος
(συστάσεις, μοντέλα, σχέδια, κώδικες συμπεριφοράς, χάρτες, άτυπες συμφωνίες
κ.λπ.), προϊόν διαβούλευσης και συμβιβασμού, λεπτομερειακός, εξειδικευμένος,
τεχνοκρατικός, εφήμερος και λειτουργεί ως εργαλείο καθημερινής διοίκησης και
κοινωνικού μετασχηματισμού. β) Μία σημαντική διόγκωση των πηγών του δικαίου με
κείμενα υπερνομοθετικής ισχύος και πολλαπλασιασμό των φορέων που παράγουν
κανόνες δικαίου σε εσωτερικό επίπεδο (κανονιστική αρμοδιότητα εκτελεστικής
εξουσίας, τοπικές ή ανεξάρτητες αρχές κ.λπ.), επαυξάνοντας την ανάγκη
εναρμόνισης. γ) Μία σύγχυση των ορίων δημόσιας και ιδιωτικής σφαίρας, η οποία
επιτείνεται από τις εκδηλωθείσες τάσεις αυτορρύθμισης και απορρύθμισης. δ) Την εμφάνιση
νέων πηγών διακινδύνευσης που προσθέτουν νέα κείμενα στη νομοθετική ύλη και την
προκαλούν την "επιστροφή στο δίκαιο" ως μέσο προστασίας μιας σειράς
θεμελιωδών δικαιωμάτων, κλασικών αλλά και νέων, που αναγνωρίζονται από κανόνες
αυξημένης τυπικής ισχύος της εσωτερικής και διεθνούς έννομης τάξης. Προκάλεσαν,
όμως, και μία ριζική διαφοροποίηση στην έκταση και ένταση του δικαστικού
ελέγχου, στην κατεύθυνση της αναβάθμισης του διαμεσολαβητικού και
δικαιοπλαστικού ρόλου του δικαστή, αναβάθμιση η οποία ωστόσο ταυτόχρονα τον
εκθέτει σε μία σειρά από κινδύνους. Ο δικαστής, μέσα και από μία διαφορετική
πια πρόσληψη του Συντ., αναλαμβάνει να προβεί στις αναγκαίες συνθέσεις τις
οποίες έχασε ο αναλυτικός και εξειδικευμένος νομοθέτης, σε σταθμίσεις
ανταγωνιστικών συμφερόντων και σε εκτιμήσεις καταστάσεων και αξιών που δεν
εμφανίζουν τη σαφήνεια και σταθερότητα που είχαν άλλοτε, να διασφαλίσει τη
συνοχή αλλά και τη συνέχεια της έννομης τάξης, αξιοποιώντας τις γενικές αρχές
του διοικητικού δικαίου, με βασικό του εργαλείο τον έλεγχο της αναλογικότητας
των επιλογών όχι μόνον της διοίκησης αλλά και του νομοθέτη, επαυξάνοντας την
ανάγκη αιτιολογίας (βλ. αντί άλλων, ΕΔΔΑ, 31.5.2011, Maggio κ. Ιταλίας,
§43επ.). Διαμορφώθηκε, έτσι, σταδιακά, μία αντίληψη ότι τίποτε δεν ξεφεύγει από
τον δικαστικό έλεγχο, αντίληψη που οδήγησε σε μία δραματική αύξηση της
δικαστικής ύλης. Έναν έλεγχο που στηρίζεται σε πραγματιστικές προσεγγίσεις και
σε μία λογική αποτελεσματικότητας που νομιμοποιεί τον κανόνα δικαίου κατά την
εφαρμογή του, προσλαμβάνοντας έτσι τα χαρακτηριστικά του «συγκεκριμένου».
Η
ποιότητα των νόμων και των εν γένει κανονιστικών ρυθμίσεων που ισχύουν και
εφαρμόζονται αντανακλά και αναπαράγει, όπως έχει λεχθεί, το είδος της
διακυβέρνησης που ασκείται σε μία χώρα. Τα πιο πάνω χαρακτηριστικά εμφανίζονται
πράγματι πιο έντονα στο δικό μας σύστημα, που αναπτύσσει τη δική του δυναμική
(και διευκρινίζουμε εξαρχής ότι δεν αναφερόμαστε μόνον στη μνημονιακή περίοδο),
με κύρια γνωρίσματα τον έντονο κρατικισμό και συγκεντρωτισμό, που συνδυάζεται
με μία διαχρονική έλλειψη ολοκληρωμένου σχεδιασμού και σταθερότητας, με έναν
μιμητισμό δυτικών προτύπων τα οποία δεν είμαστε σε θέση να υποστηρίξουμε και
μία προτίμηση στα ειδικά ή συντεχνιακά, κατά βάση πελατειακά συμφέροντα, έναντι
των γενικότερων συμφερόντων. Η Ελλάδα θεωρείται έτσι από τις πλέον
υπερρυθμιζόμενες κοινωνίες στο πλαίσιο του ΟΟΣΑ.
ΙΙ.
Μία κατάταξη των τρόπων με τους οποίους εκδηλώνεται η κακή νομοθέτηση, με βάση
τη βαρύτητα των προκαλούμενων συνεπειών στη διοικητική δικαιοσύνη, θα μπορούσε
να γίνει σε τρία επίπεδα.
Σε
ένα πρώτο επίπεδο, θα εντοπίζαμε τα προβλήματα που προκαλούνται από την
πολυνομία και την απίστευτη μεταβλητότητα και αστάθεια και γενικότερα την
έλλειψη συνέχειας που χαρακτηρίζει το θεσμικό μας πλαίσιο, η οποία συνοδεύεται,
όπως είναι φυσικό, από κακονομία, από πληθώρα αστοχιών που οφείλονται και στην
προχειρότητα της νομοθέτησης (με ιδιαίτερη ασφαλώς ένταση τη μνημονιακή
περίοδο) και ευθύνονται για πολλαπλές τροποποιήσεις ή ψευδοερμηνευτικές
επιλογές, από ασαφείς και αντιφατικές διατάξεις, από
διατάξεις που οδηγούν σε επικαλύψεις ή περιττές συλλογικές αρμοδιότητες
και σε διοικητικά βάρη για τον πολίτη, από πληθώρα μεταβατικών ρυθμίσεων, εν
κατακλείδι, από μία εκτεταμένη κανονιστική αβεβαιότητα. Όπως επισημαίνει ο Α.
Τάχος (Σκέψεις για το ελληνικό διοικητικό δίκαιο στον 21ο αιώνα, Τόμος
τιμητικός Συμβουλίου της Επικρατείας, 2004, 913επ., 917), «κύριο μέλημα είναι
να εξακριβωθεί ποια διάταξη ισχύει και δευτερεύον η ορθή εφαρμογή της, ως να
πρόκειται για αλλοδαπό δίκαιο». Η δυσχέρεια αυτή, αποτυπώνεται και στην
υιοθετούμενη συχνά πρακτική του νομοθέτη, να μην καταργεί συγκεκριμένες
διατάξεις αλλά κατά το στερεότυπο, «κάθε γενική ή ειδική διάταξη που ρυθμίζει
θέματα του παρόντος νόμου ή αντίκειται στις διατάξεις του».
Τα
πιο πάνω χαρακτηριστικά προκαλούν βεβαίως σοβαρές ερμηνευτικές δυσχέρειες στον
διοικητικό δικαστή. Να επισημάνουμε, εντελώς ενδεικτικά, τις δυσερμήνευτες
μεταβατικές διατάξεις των άρθρων 76επ. του ν. 4009/2011 για τα ΑΕΙ ή την ασάφεια
του νόμου που διαπιστώνει η ΣτΕ Ολ. 4308/2015 αναφορικά με τη θητεία εν
ενεργεία Πρύτανη. Συνδυαζόμενα δε με τον ειδικό ή εξαιρετικό χαρακτήρα των
ρυθμίσεων (συνήθως υπό το γνωστό: «και άλλες διατάξεις» ή «και συναφείς
διατάξεις») που αναφέρονται σε συγκεκριμένα πεδία ή και σε συγκεκριμένα
πρόσωπα, υπέρ των οποίων διαμορφώνουν ένα ευνοϊκό ή προνομιακό καθεστώς,
καθιστούν επισφαλές το αποτέλεσμα της στάθμισης με συμφέροντα που στηρίζονται
σε διατάξεις με αποσπασματικό ή συγκυριακό χαρακτήρα και, κατά κανόνα, δύσκολα εφαρμόζονται
πέρα και έξω από τη συγκεκριμένη σύγκρουση που προκάλεσε τη θέσπισή τους,
επιτείνουν δε την ανασφάλεια δικαίου και τις μεταστροφές στη νομολογία, καθώς
εισάγουν συχνά ρωγμές στο σύστημα δυναμιτίζοντας τη δογματική του συνέπεια
(όπως με τις ειδικές διατάξεις που προστέθηκαν με το ν. 3900/2010 στο άρ. 79
Κώδ.Διοικ.Δικ.). Ταυτόχρονα, καθιστούν ατελέσφορη την όποια προσπάθεια
κωδικοποίησης, όπως και την τυποποίηση των διαδικασιών χάριν της όποιας
επιτάχυνσης και οδηγούν σε αδυναμία γνώσης, κατανόησης και προβλεψιμότητας της
ρυθμιστικής ύλης από τα υποκείμενα του δικαίου, προκαλώντας πληθώρα
αμφισβητήσεων που επιβαρύνουν με νέες υποθέσεις τα διοικητικά δικαστήρια.
Το
δεύτερο επίπεδο, εστιάζει στις συνέπειες που προκαλούνται από την εισαγωγή στην
έννομη τάξη ρυθμίσεων με τρόπο που οδηγεί σ’ αυτό που ο Γ. Παπαδημητρίου
(Συνταγματικές Μελέτες ΙV, 2010, 33επ), αναφερόμενος σε σειρά κανόνων του
ευρωπαϊκού περιβαλλοντικού δικαίου, χαρακτήρισε ως χάσμα ανάμεσα στην υιοθέτησή
τους και στην εφαρμογή τους, το οποίο αποτελεί ένα ενδημικό φαινόμενο που έχει
προσλάβει εκρηκτικές διαστάσεις και αντανακλά τη διάσταση ανάμεσα στο
κανονιστικό πρότυπο το οποίο έχουμε ενστερνιστεί από παλιά, πιστεύοντας ότι με
την εισαγωγή νέων θεσμών και τη θέσπιση νέων κανόνων είναι δυνατόν να
αντιμετωπιστούν τα προβλήματα και το λεγόμενο επιχειρησιακό πρότυπο το οποίο
απουσιάζει. Η διάσταση αυτή αναδεικνύεται πιο έντονα και από το, όλο και
συχνότερα εμφανιζόμενο, διαφορετικό αποτέλεσμα στο οποίο μπορεί να καταλήξει
ένας έλεγχος που γίνεται σε αφηρημένο επίπεδο από εκείνον που γίνεται ενόψει
συγκεκριμένου πραγματικού (κατά την πρόσφατη απόφαση της Ολομ. του γαλλικού Conseil
d’ Etat της 31.5.2016, N° 396848, η συμβατότητα ενός νόμου προς την ΕΣΔΑ, δεν παρεμποδίζει,
υπό ορισμένες συνθήκες, να κριθεί ότι η εφαρμογή διατάξεων του νόμου αυτού,
συνιστά δυσανάλογη παρέμβαση σε δικαιώματα που κατοχυρώνονται από τη Σύμβαση).
Μεταξύ
των περιπτώσεων αυτών θα μπορούσαμε να διακρίνουμε ως πιο σημαντικές:
1.Τις
διατάξεις με τις οποίες επιχειρείται μία μηχανιστική ενσωμάτωση του παράγωγου
ενωσιακού δικαίου, η οποία φανερώνει την αδυναμία ουσιαστικής αφομοίωσής του.
Διαφορετικά πιθανώς προτάγματα, άλλα κέντρα αποφάσεων όπου έχουμε περιορισμένη
πρόσβαση, άλλο το επίπεδο των κρατών και των παραδόσεών τους, διαφορετικές
προσεγγίσεις στην έννοια του δημοσίου συμφέροντος όταν αυτό προσδιορίζεται από
το ΔΕΕ (άρ. 2ε ν. 3844/2010 ενσωμάτωση της οδηγίας 2006/123/ΕΚ για την παροχή
υπηρεσιών στην εσωτερική αγορά), απουσία ενός ολοκληρωμένου και στοχευμένου
σχεδιασμού και ενός διοικητικού μηχανισμού στήριξης, μπορούν ασφαλώς να
δικαιολογήσουν μία πολλαπλότητα καθεστώτων και αδυναμία διασφάλισης μιας
πλήρους εφαρμογής του ενωσιακού δικαίου, γεγονός που προκαλεί τριβές στην επαφή
με την ευρωπαϊκή εν γένει έννομη τάξη, μας οδηγεί συχνά ενώπιον του ΔΕΕ και του
ΕΔΔΑ και υποχρεώνει πια, υπό προϋποθέσεις, σε επανεξέταση υποθέσεων στην
εσωτερική έννομη τάξη (ΔΕΕ υποθ. 2/06, Willy Kempter KG, 224/01 Gerhard Köbler,
άρ. 16 ν. 4446/2016 αίτηση επανάληψης διαδικασίας κ.λπ.).
2.
Την πληθώρα των νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων για την άσκηση κανονιστικής
αρμοδιότητας από τη Διοίκηση, χωρίς ωστόσο να διασφαλίζεται η επίκαιρη έκδοση
των οικείων κανονιστικών πράξεων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα, ο ν. 1650/1986 για
την προστασία του περιβάλλοντος, με 32 άρθρα, παρότι όχι νόμος-πλαίσιο,
προβλέπει την έκδοση τριπλάσιου περίπου αριθμού κανονιστικών πράξεων και
αποτελεί σε μεγάλη έκταση υποκατάστατο της νομοθετικής αδράνειας που
μεταφέρεται πλέον στο επίπεδο της κανονιστικής εξουσίας της δημόσιας διοίκησης.
Η παράλειψη ωστόσο άσκησης της κανονιστικής αρμοδιότητας, δεν δικαιολογεί
πάντοτε και δη για απεριόριστο χρονικό διάστημα, το ανεφάρμοστο του
εξουσιοδοτικού νόμου, γεγονός που προϋποθέτει πάντως και πάλι την παρέμβαση του
διοικητικού δικαστή (ΣτΕ 3046/1996, 1978/2002, 353/2007, 1242/2008 κ.ά.).
3.
Την έκδοση διατάξεων που κατά σύστημα αποφεύγουν να ενσωματώνουν κριτήρια και
σταθμιστικές παραμέτρους ακόμη και όταν αυτά απαιτούνται από υπερνομοθετικά
κείμενα, με πλούσια παραδείγματα από το πεδίο του περιβαλλοντικού δικαίου,
ενόψει και των κριτηρίων που ενσωματώνει ο συνταγματικός μας νομοθέτης στο
άρθρο 24 (ένα δείγμα της επιβάρυνσης του δικαστή από την απουσία κριτηρίων
αποτελεί το θεσμικό πλαίσιο της μεταφοράς του συντελεστή δόμησης), αλλά και του
δικαίου των αλλοδαπών, όπου τα οκτώ κριτήρια της νομολογίας του ΕΔΔΑ Boultif
του 2001, για την απέλαση αλλοδαπού ενόψει του άρθρου 8 της ΕΣΔΑ, υιοθετήθηκαν
από τον έλληνα νομοθέτη μόλις με τη μεταφορά, το 2011, της Οδηγίας 2008/115/ΕΚ
για την επιστροφή των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών. Η γενικότερη
αυτή «ακαμψία» που χαρακτηρίζει το νομοθέτη, την οποία συναντήσαμε και στις
υποθέσεις για τα παίγνια ή το βασικό μέτοχο, στην εισαγωγή αμάχητων τεκμηρίων
που δεν γίνονται ανεκτά από τη νομολογία του ΔΕΕ και του ΕΔΔΑ, στις ανελαστικές
διοικητικές κυρώσεις κ.λπ., καθιστά με τη σειρά της όλο και πιο άκαμπτη τη
Διοίκηση απέναντι σε μια σύνθετη νομική και κοινωνική πραγματικότητα, την οποία
ωστόσο καλείται να αντιμετωπίσει, εγκαταλείποντας ένα φορτίο άσκησης
διοικητικής λειτουργίας στους ώμους του δικαστή, ο οποίος οφείλει να καλύψει το
κενό, επικρινόμενος ενίοτε γι’ αυτό, καίτοι συχνά υπενθυμίζει στη Διοίκηση την
υποχρέωση άμεσης εφαρμογής του Συντάγματος ή άσκησης της διακριτικής της
ευχέρειας, την οποία πολλές φορές η ίδια αυτοπεριορίζει και στο νομοθέτη τις
συνταγματικές του δεσμεύσεις. Η ανελαστικότητα αυτή εάν συνδυασθεί με την
έλλειψη ενός ικανού μηχανισμού ελέγχου, ενισχύει τις οριζόντιες επιλογές και εν
πολλοίς τη μη εφαρμογή του νόμου. Υπάρχουν αντίθετα και πολλές άλλες
περιπτώσεις όπου ο δικαστής δείχνει να επικυρώνει τις επιλογές του νομοθέτη
όταν αυτές εξειδικεύονται στο νόμο περιοριζόμενος σε έναν έλεγχο ορίων (ΣτΕ Ολ.
3474/2011 οι εφαρμοζόμενες διατάξεις άρ. 86 ΚΦΕ ενέχουν οι ίδιες στοιχεία
αναλογικότητας και δεν θεσπίζουν μέτρο προδήλως ακατάλληλο και απρόσφορο, ΣτΕ
1501/2008 ο νομοθέτης με τη γενική ρύθμιση του α.ν. 261/1968 προέβη σε στάθμιση
συνταγματικών αρχών, ΣτΕ 1248/2015 ο νομοθέτης προέβλεψε κατά τη λήψη του
μέτρου της απέλασης τις περιπτώσεις κατά τις οποίες η Διοίκηση οφείλει να
απόσχει από τη λήψη του μέτρου κ.λπ.).
4.
Τη θέσπιση διατάξεων με στόχο απλώς την προβολή μεταρρυθμιστικών τάσεων, αυτό
που ο Α. Τάχος (Διοικητική Επιστήμη, 1985, 73) αποκαλούσε «επιδεικτική τάση της
αλλαγής των θεσμών» με μία διαρκή μεταβολή, για μικροπολιτικές σκοπιμότητες,
του προηγούμενου καθεστώτος πριν ακόμη αυτό προλάβει να λάβει σάρκα και οστά,
χωρίς στη συνέχεια να παρακολουθείται η υλοποίηση και να αξιολογούνται οι
συνέπειες του νόμου, άλλοτε λόγω έλλειψης του κατάλληλου μηχανισμού και
τεχνογνωσίας υποστήριξης, που συνεπάγεται, στην πιο ήπια εκδοχή, καθυστερήσεις
κατά την εφαρμογή του (πρόσφατο παράδειγμα η καθυστέρηση Σύστασης της Αρχής
Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών του ν. 4412/2016, καίτοι στο μεταξύ
καταργήθηκε η προϊσχύσασα διαδικασία του ν. 3886/2010), άλλοτε λόγω επιλογής
ματαίωσης - αδρανοποίησης της πάγιας ρύθμισης, όπως συμβαίνει με τις συνεχείς
μεταβολές στο καθεστώς επιλογής των προϊσταμένων από τρεις διαφορετικές
κυβερνήσεις (σχετ. νόμοι 3839/2010, 4275/2014, 4369/2016), ή τη μη ενεργοποίηση
του θεσμού του Ελεγκτή Νομιμότητας που προβλέφθηκε από το άρθρο 216 του ν.
3852/2010.
Σε
τρίτο επίπεδο θα βλέπαμε την απόλυτη αδράνεια κατά την εφαρμογή του νόμου, η
οποία επιφέρει την σταδιακή αποδυνάμωσή του και δικαιολογεί τη νομιμοποίηση της
ανομίας που αυτή έχει προκαλέσει, οδηγώντας εν τέλει έως και την αλλοίωση του
ευρύτερου θεσμικού μας πλαισίου.
Αφορά
πρωτίστως τη δημόσια διοίκηση, μία διοίκηση η οποία, ανήμπορη συχνά να στηρίξει
επιλογές του νομοθέτη, δεν αφέθηκε, για λόγους που αναπτύσσονται αλλού, να
παράξει διοικητικό έργο σε καθεστώς διαφάνειας, αμεροληψίας, συνέχειας και
αποτελεσματικότητας. Υπερβαίνει, ασφαλώς, την κατά τα ανωτέρω μη άσκηση της
κανονιστικής της αρμοδιότητας, και υποκαθιστά εν τοις πράγμασι, τη γενική αρχή
της δράσης, με τον κανόνα της σιωπής και της παράλειψης. Πρόκειται για
παράλειψη άσκησης διοικητικής αρμοδιότητας, η οποία, όταν μπορεί να
αμφισβητηθεί ενώπιον του διοικητικού δικαστή, δυσχεραίνει ουσιωδώς το έργο του,
στο βαθμό που στερείται των αναγκαίων αιτιολογιών και δη επί τεχνικής φύσης
ζητημάτων και οδηγεί στην έκδοση προδικαστικών αποφάσεων και σε καθυστερήσεις
στην απονομή της δικαιοσύνης.
Η
αδράνεια αυτή επιτρέπει στον νομοθέτη, υιοθέτηση λύσεων που έχουν εγείρει
προβληματισμούς. Με στόχο έτσι την καλύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη, προσφεύγει
στην επιλογή των κατά πλάσμα του νόμου θετικών σιωπηρών πράξεων, θεσμός που
αξιολογείται στο άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 4048/2012 «Ρυθμιστική Διακυβέρνηση:
Αρχές, Διαδικασίες και Μέσα Καλής Νομοθέτησης», ότι συνιστά βασικό μέσο
απλούστευσης της διοικητικής διαδικασίας, χωρίς όμως τις αναγκαίες πάντοτε
διακρίσεις (ΔΕΚ 230/00 σκ. 16, 360/87 σκ. 31 έγκριση περιβαλλοντικών όρων δεν μπορεί να δίνεται μέσω
σιωπηρής άδειας) και τη διαμόρφωση ενός ενιαίου διαδικαστικού πλαισίου, όταν δε
η αδράνεια θίγει το ίδιο το κρατικό συμφέρον, παρεμβαίνει προστατευτικά, άλλοτε
παρατείνοντας προθεσμίες που δεν τηρήθηκαν από τη Διοίκηση (ΣτΕ 675/2017),
άλλοτε αυστηροποιώντας το κυρωτικό πλαίσιο, μεταφέροντας συχνά το φορτίο στην
ποινική δικαιοσύνη, όπως κατά σύστημα γίνεται στο πεδίο των φορολογικών κυρώσεων,
παρά τις ενστάσεις που έχουν κατά καιρούς προβληθεί (ΔΕΚ 7.6.2007, υπόθ. 156/04
Επιτροπή κατά Ελλάδος) για παραβίαση του δικαιώματος δικαστικής προστασίας λόγω
της εκβιαστικής για τον φορολογούμενο, δυνατότητας αποποινικοποίησης κάθε
φορολογικής υπόθεσης με την αποδοχή εκ των προτέρων διαθέσιμου «συμβιβασμού» με
τις φορολογικές αρχές, αλλά και τα προβλήματα που ανακύπτουν από την παράλληλη
αυτή κυρωτική αρμοδιότητα, ενόψει της πρόσφατης εξέλιξης στη νομολογία του ΕΔΔΑ
αναφορικά με την αρχή ne bis in idem και τα περιορισμένα αντανακλαστικά
προσαρμογής που χαρακτηρίζουν τον έλληνα νομοθέτη.
Επιτρέπει
όμως, επίσης, και αυτή είναι η πιο σημαντική συνέπεια, τη δημιουργία
πραγματικών καταστάσεων παρά το νόμο και επιβάλλει εν τοις πράγμασι την ανοχή
σε γενικευμένες έκνομες καταστάσεις, δηλαδή ένα προνομιακό πεδίο
“διαπραγματεύσεων” και συναλλαγών με τους πολίτες (που διευκολύνει τη διάχυση
της διαφθοράς σε ευρύτερα κοινωνικά στρώματα), μέσω της επιλεκτικής εφαρμογής
του νόμου με επίκληση και των λειτουργικών αδυναμιών, το οποίο σε τακτά χρονικά
διαστήματα εισέρχεται, αδιακρίτως, στο πλυντήριο των νομιμοποιήσεων ή
τακτοποιήσεων (αυθαίρετα, συμβασιούχοι, φορολογικές εκκρεμότητες, δασικές
εκχερσώσεις, αλλοδαποί χωρίς τίτλο διαμονής, παράνομες συμβάσεις κ.λπ.). Όταν
δε η παρά το νόμο πραγματική κατάσταση οδηγείται σε αδιέξοδο, επιλέγουμε, ως
«αναγκαστική» πλέον λύση, το σταδιακό εκτοπισμό και υποκατάσταση του ισχύοντος
θεσμικού πλαισίου από μία «παράλληλη» έννομη τάξη. Και αυτό δεν αφορά μόνον τον
τυπικό νομοθέτη αλλά και το ίδιο το συνταγματικό μας κείμενο. Θυμίζουμε ότι
κατά τη διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος του 2008, προτάθηκε ως αναγκαία
η τροποποίηση του άρθρου 103, με επίκληση της διευρυμένης πια νέας κατηγορίας
προσωπικού της Διοίκησης ΙΔΑΧ, η οποία διαμορφώθηκε με ευθύνη της ίδιας της
πολιτείας, παρά τις πάγιες θέσεις της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας
που επιβεβαιώθηκαν και κατά τη μνημονιακή περίοδο με τα Πρακτικά Επεξεργασίας
85 και 86/2012 και την απόφαση 3354/2013 της Ολομέλειας του Δικαστηρίου.
Συναφώς,
η κατάσταση αυτή επιδεινώνεται και από την αδράνεια του ίδιου του νομοθέτη, σε
σημαντικούς τομείς που απαιτούσαν ρύθμιση, όπως με την κατάρτιση δασολογίου (ΣτΕ
2818/1997) ή τις άδειες χρήσης ραδιοτηλεοπτικών συχνοτήτων (ΣτΕ Ολ. 3578/2010),
η οποία θα δημιουργούσε ένα ασφαλές και σαφές νομικό περιβάλλον. Κατά το ΕΔΔΑ
(απόφ. της 8.7.2010, Σιταρόπουλος §41) η διακριτική ευχέρεια που απολαμβάνει ο
έλληνας νομοθέτης ως προς την υιοθέτηση του εκτελεστικού του άρ. 51 § 4 Συντ.
νόμου (οφείλει να) συναντά ένα ακραίο όριο: τη διά νομοθετικής παραλείψεως επ’
άπειρον «παράλυση» της σχετικής συνταγματικής πρόβλεψης. Ο δικαστής, ασφαλώς,
παρά την απουσία θεσμικού πλαισίου, δεν αποκλείεται να παρέμβει εφόσον διαθέτει
τα κατάλληλα εργαλεία, όπως το έπραξε με την υποδειγματική απόφαση ΣτΕ
3880/2002, με αξιοποίηση της γενικής αρχής του δημοσίου δικαίου που επιβάλλει
τη συνεχή και αδιατάρακτη λειτουργία των δημοσίων υπηρεσιών, ενόψει της
αναζήτησης, με αφορμή δημοσιογραφική έρευνα, πληροφοριών από δημόσιο
νοσοκομείο, στο πλαίσιο άσκησης του δικαιώματος της ελευθεροτυπίας.
Οι
εκδηλώσεις αυτές, πέρα από τις αρνητικές συνέπειες που επιφέρουν σε άλλα πεδία,
εκθέτουν ή ακυρώνουν εντελώς τον δικαστή, ο οποίος, αφενός μεν, επιβάλλει την
εφαρμογή του νόμου επί ορισμένων μόνον προσώπων επικαλούμενος το αξίωμα
«ισότητα στην παρανομία δεν νοείται», καίτοι έχει επανειλημμένως ταχθεί
αρνητικά στην επιλεκτική εφαρμογή του νόμου από τη δημόσια διοίκηση, ιδίως στο πεδίο
των διοικητικών κυρώσεων (ΣτΕ 1440/1997, 1258/2000, 1374/2009, 3268/2010,
505/2011 κ.ά.), αφετέρου δε, επισημαίνει ματαίως (ΣτΕ Ολ. 3578/2010) την
υποχρέωση του Κράτους να εγγυάται υπέρ των πολιτών την πιστή εφαρμογή του νόμου
και να προασπίζει τα δημόσια αγαθά, καθώς και να τηρεί τη συνταγματική αρχή της
ισότητας, μη θέτοντας τα πρόσωπα εκείνα, τα οποία, δεν παρέβησαν τον νόμο, σε
εξόχως μειονεκτική μοίρα, καλούμενος κατ’ ουσίαν όχι να εφαρμόσει τον νόμο,
αλλά απλώς να «επικυρώσει» πραγματικές καταστάσεις που έχουν πλέον συντελεστεί.
Κατά τη νομολογία (ΣτΕ Ολ. 3500/2009, ΣτΕ Ολ. 3921/2010 αναφορικά με την
εξαίρεση από την κατεδάφιση των ημιυπαίθριων χώρων κατά το ν. 3044/2002), ο
σεβασμός και η προστασία της αξίας του ανθρώπου που αποτελούν πρωταρχική
υποχρέωση της πολιτείας επιβάλλουν στο κράτος την υποχρέωση να εγγυάται υπέρ
των πολιτών την πιστή εφαρμογή των νόμων, να προασπίζει τα νομίμως και όχι τα
παρανόμως κτηθέντα από τους πολίτες αγαθά καθώς και να σέβεται και να προάγει
με κάθε πρόσφορο μέσο την εμπιστοσύνη των πολιτών στο νόμο και την έννομη τάξη,
την ύπαρξη και τη διατήρηση της οποίας εγγυάται η αποτελεσματική λειτουργία των
κρατικών υπηρεσιών επιβολής και εφαρμογής του νόμου (να αναλογιστούμε ότι έχουν
εκδοθεί περί τα 150 νομοθετήματα για τα αυθαίρετα που όλα έθεταν κόκκινες
γραμμές). Ταυτόχρονα, υποθέσεις που έχουν διέλθει όλα τα στάδια δικαστικής
κρίσης, επανέρχονται στα δικαστήρια, με κυρίαρχο πλέον το ζήτημα εάν μπορούν ή
όχι να υπαχθούν στις νέες ευνοϊκές για τους διοικουμένους ρυθμίσεις.
ΙΙΙ.
Οι συνέπειες της κακής νομοθέτησης δεν περιορίζονται όμως μόνον στο επίπεδο της
άσκησης του δικαιοδοτικού έργου από τον διοικητικό δικαστή, αλλά αγγίζουν και
στις δομές της διοικητικής δικαιοσύνης που διατηρήθηκαν αναλλοίωτες από το 1975
έως σήμερα, παρά τις ραγδαίες αλλαγές που έγιναν στο δημόσιο χώρο και φυσικά
είχαν τις επιπτώσεις τους και στη διοικητική δικαιοσύνη, επηρεάζοντας περαιτέρω
αρνητικά και την ίδια, ως δικαστική λειτουργία.
Πράγματι,
προκειμένου να ανταποκριθεί με επάρκεια στο θεσμικό του ρόλο ο διοικητικός
δικαστής, προβαίνει σε μία όλο και πιο συχνή αναγωγή σε ένα αυστηρό Σύνταγμα,
το δικό μας ιερό κείμενο, το οποίο, ως ύπατο κριτήριο ελέγχου του περιεχομένου
των πράξεων των πολιτειακών οργάνων, παραμένει μία σταθερά απέναντι σε έναν
ευμετάβλητο νομοθέτη που αξιοποιεί εργαλειακά το νόμο, αφήνοντας εκτεθειμένα
δικαιώματα που αναγνωρίζονται από υπερνομοθετικής εν γένει ισχύος κανόνες
δικαίου, η προστασία των οποίων αποτελούσε πάντοτε ένα πρόταγμα για τη χώρα
μας. Η αναγωγή αυτή, μέσω του παρεμπίπτοντος και συγκεκριμένου ελέγχου που εκ
παραδόσεως ασκεί, ξεδιπλώνει μεν στην πράξη τις πτυχές του ουσιαστικού μας
Συντάγματος, ταυτόχρονα όμως ενισχύει τη διαδικασία «εκνόμευσής» του, με την υπέρμετρη
συνταγματοποίηση νομοθετικής ύλης και μπορεί να επιφέρει τη φθορά του κειμένου
του, ιδίως μέσω άδηλων μεταβολών του αλλά και αλλοίωσης του περιεχομένου του,
όπως φοβάμαι ότι συμβαίνει με την προαναφερόμενη περίπτωση των ΙΔΑΧ
απασχολουμένων στο Δημόσιο. Παράλληλα, όμως, λειτουργεί και υπέρ ενός
συγκεντρωτικού ελέγχου, που διασφαλίζει καλύτερα αμεσότητα και ομοιομορφία, υπό
την έννοια ότι, σε πληθώρα διοικητικών διαφορών, η σχετική αρμοδιότητα
εξακολουθεί ακόμη και σήμερα, μέσω σχετικού συνταγματικού τεκμηρίου, να ανήκει
σε πρώτο και τελευταίο βαθμό στο Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο της χώρας, το
οποίο, διεκδικώντας το ρόλο του οιονεί Συνταγματικού Δικαστηρίου, τον ανακτά με
το θεσμό της πρότυπης δίκης, που εισήχθη το 2010, και για τις λοιπές διαφορές,
που ο νομοθέτης επέλεξε να μεταφέρει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια.
Περαιτέρω,
η κατά κανόνα έλλειψη αντιστοιχίας μεταξύ, αφενός μεν, του εύρους και της
ποιότητας του δικαστικού ελέγχου που διενεργείται από τον διοικητικό δικαστή, ο
οποίος, ιδιαίτερα εξοικειωμένος με το συνταγματικό μας κείμενο και προνομιακός
συνομιλητής με τα ευρωπαϊκά fora, αξιοποιώντας ένα διευρυμένο έννομο συμφέρον,
το οποίο επιτρέπει σε έναν ευρύτερο κύκλο ενδιαφερομένων να προκαλέσουν έναν
έλεγχο νομιμότητας - συνταγματικότητας, προβαίνει σε έναν όλο και πιο εντατικό
έλεγχο της αρχής της νομιμότητας, επεκτείνοντάς τον και σε κριτήρια ποιότητας
του κανόνα δικαίου που απαιτούνται από μία κανονιστική θεώρηση του κράτους
δικαίου (βλ. ΣτΕ 1567, 1568/2005 για την παραπομπή στα πορίσματα των επιστημών
της χωροταξίας και της πολεοδομίας, ενόψει του νέου εδαφίου της παρ. 2 του
άρθρου 24 Συντ., μειοψ. στην ΣτΕ 1016/2010 για το καθεστώς των προϊσταμένων
Γενικών Διευθύνσεων, ΣτΕ 675/2017 για τις παρατάσεις της παραγραφής φορολογικών
αξιώσεων ενόψει της αρχής της προβλεψιμότητας του νόμου, Πρακτικά ΣτΕ σε Ολομ.
και Συμβούλιο 1/2008 και 2/2014 και ΣτΕ Ολ. 3354/2013 για την απαίτηση
ορθολογικότητας κατά την παρέμβαση του νομοθέτη στη λειτουργία της δικαιοσύνης
αλλά και της διοίκησης κ.λπ..), αφετέρου δε, της παραγωγής του διοικητικού
έργου, από μία δημόσια διοίκηση η οποία αντιμετωπίστηκε διαχρονικά ως «παίγνιο»
της πολιτικής εξουσίας (Α. Τάχος, 1985, 91), στερούμενη μιας σταθερής ανώτατης
δημοσιοϋπαλληλίας, με κρατούσα την ειδικότητα ΔΕ Διοικητικού-Γραμματέα, δηλ.
γενικών καθηκόντων και δεδομένη την αδυναμία της να αναφέρεται ευθέως στο
συνταγματικό μας κείμενο, παράγει μία ακολουθία αρνητικών συνεπειών. Μεταφέρει
στους ώμους του δικαστή ένα φορτίο, που δεν του ανήκει και εν τοις πράγμασι δεν
μπορεί πάντα να το αντιμετωπίσει με τα συνήθη νομικά εργαλεία, έστω και αν
προβαίνει πια κατά σύστημα στις αναγκαίες δικαιοπολιτικές σταθμίσεις,
αδρανοποιεί έτι περαιτέρω τη διοίκηση, με τις πολλαπλές ακυρώσεις των πράξεών
της και την αδυναμία είσπραξης των δημοσίων εσόδων, προκαλεί ένα δυσβάσταχτο
δημοσιονομικό κόστος με πληθώρα αξιώσεων αποζημίωσης σε ένα σύστημα που από τη
μια έχει σχεδόν εξαλείψει την όποια προσωπική ευθύνη ακόμη και για δόλο ή βαριά
αμέλεια και από την άλλη υιοθετεί μια διευρυμένη αντικειμενική ευθύνη του
κράτους, η οποία προσκτάται ενίοτε διανεμητικό χαρακτήρα, παρεμποδίζει την
παροχή μιας επίκαιρης και πλήρους δικαστικής προστασίας και μεταφέρει εν τέλει,
με τρόπο οριζόντιο, το λειτουργικό βάρος στον ίδιο τον πολίτη, προκαλώντας μία
γενικευμένη κρίση εμπιστοσύνης και προς το δικαστικό μας σύστημα, μειώνοντας
ακόμη περισσότερο το βαθμό της κοινωνικής ευθύνης. Συναφώς, πρέπει να
επισημάνουμε ότι, στη χώρα μας αναπτύχθηκαν ιδιαίτερα τα αντανακλαστικά της
ανεξαρτησίας του δικαστή, ενόψει και των παρεμβάσεων (έμμεσων ή και άμεσων) που
κατά καιρούς επιχειρήθηκαν από την πολιτική εξουσία, χωρίς παράλληλα να
αναδειχθεί και το μείζον ζήτημα της αποτελεσματικότητας του δικαστικού μας
συστήματος, το οποίο έχει αντιμετωπιστεί εδώ και χρόνια στα περισσότερα
ευρωπαϊκά κράτη.
Συμπερασματικά,
η αντίληψη ότι για όλα πρέπει να υπάρχει και ένας δικαστής, έχει φρονούμε
εξαντλήσει τα περιθώρια ανοχής και αντοχής του συστήματος και αποτελεί μία
συνταγή καταδικασμένη εκ προοιμίου σε αποτυχία, στο βαθμό μάλιστα που τελικώς
δεν επιβεβαιώνεται η προσφορότητα της παρέμβασής του στην ορθότερη εκπλήρωση
των συνταγματικών επιταγών που καλούνται να εξειδικεύσουν και πραγματώσουν τα
θεσμικά όργανα. Ο διοικητικός δικαστής, επικρίθηκε, βεβαίως, άλλοτε για
δικαστικό «ακτιβισμό», στο πεδίο των περιβαλλοντικών διαφορών (μομφή που
ισορρόπησε μετά τον καθορισμό των ορίων του ακυρωτικού ελέγχου με την ΣτΕ Ολ.
3478/2000 για τον Αχελώο και ακολούθως την ΣτΕ Ολ. 613/2002 για τα ορυχεία
χρυσού στη Χαλκιδική) και άλλοτε για υπερβολική ανοχή και αυτοσυγκράτηση, όσο
τουλάχιστον η εξαίρεση δεν μετατρέπεται σε κανόνα (όπως με τις υπουργικές
αποφάσεις που κυρώνονταν εκ των υστέρων ή με τους ατομικούς τυπικούς νόμους
κ.λπ.). Γνωρίζει, ωστόσο, ότι πεδία εκτεταμένης ανομίας δεν θεραπεύονται μέσω
της δικαστικής λειτουργίας (βλ. τη θέση της νομολογίας στο ζήτημα των
αυθαιρέτων κατά την ΣτΕ Ολ. 1858/2015), η οποία ασκεί έναν έλεγχο επί
συγκεκριμένων και μόνον υποθέσεων και με αποκαταστατικό χαρακτήρα. Τα κενά στη
λειτουργία μιας εξουσίας, δεν καλύπτονται μόνον με τον έλεγχο από μια άλλη
κρατική εξουσία, κατ’ επίκληση της αρχής της διάκρισης των εξουσιών, ως
τεχνικής, όπως έλεγε ο Μάνεσης (Συνταγματική θεωρία και πράξη, 1980, 547),
περιορισμού της κρατικής εξουσίας, ούτε, πόσο μάλλον, με μία άτυπη λειτουργική
τους διασταύρωση, με τη μεταφορά αρμοδιότητας που δεν ασκείται ή ασκείται
ελλιπώς από τα κατά το Σύντ. αρμόδια, δημοκρατικά νομιμοποιημένα, όργανα.
Αντίθετα, θα πρέπει, αφού εντοπίσουμε και αξιολογήσουμε τις συνέπειες που τα
κενά αυτά προκαλούν στην επιδιωκόμενη αλληλο-εξισορρόπηση των κρατικών οργάνων
(δεν είναι τυχαίο ότι ο ν. 4048/2012 δεν προβλέπει στο άρθρο 4 σχετικά με την
εκτίμηση συνεπειών στη δικαιοσύνη), να αναζητήσουμε συγκεκριμένους τρόπους
αναβάθμισης της κάθε εξουσίας, καταρχήν αυτοτελώς και στη συνέχεια σε
συνεργασία με τις λοιπές. Αναφερόμαστε σε τρόπους που θα διασφαλίζουν, με
ευθύνη του ίδιου του νομοθετικού σώματος, την πιστή τήρηση των προβλεπόμενων
στο Σύνταγμα, τον Κανονισμό της Βουλής και το ν. 4048/2012 διαδικασιών και θα παρέχουν
τα εχέγγυα μιας ποιοτικής νομοθέτησης, με αιτιολογικές εκθέσεις οι οποίες δεν
θα είναι προσχηματικές αλλά πλήρως τεκμηριωμένες, τεκμηρίωση που σήμερα την
επιζητεί à la carte ο δικαστής, με επαρκή, από απόψεως επιστημονικής
εγκυρότητας, αξιολόγηση των συνεπειών επιπτώσεων κ.λπ. Αναφερόμαστε, επίσης, σε
έναν γόνιμο διάλογο μεταξύ νομοθέτη-διοίκησης και δικαστή, έναν διάλογο που τον
επιζητούσε ανέκαθεν ο τελευταίος και τον επιχειρεί πιο έντονα πρόσφατα, χωρίς
πάντως ικανοποιητική έως τώρα ανταπόκριση, στο πλαίσιο των εξουσιών που του
παρέχει και η διάταξη του άρθρου 22 του ν. 4274/2014, στη λογική της τήρησης
της αρχής της νομιμότητας χωρίς ωστόσο παράλληλα να διαταραχθεί η
αποτελεσματική δράση της Διοίκησης και η σταθερότητα των διοικητικών καταστάσεων,
γεγονός που συντείνει στην καλή λειτουργία του κράτους. Πρόκειται για μία παλιά
συζήτηση που ίσως σήμερα οι συνθήκες στην κοινωνία είναι ώριμες για να
ξανατεθεί. Προτάσεις υπάρχουν, αρκεί κάποια στιγμή να εκδηλωθεί και η ανάλογη
πολιτική βούληση.
Δεν υπάρχουν σχόλια:
Δημοσίευση σχολίου