Η ΑΝΑΓΚΗ ΕΝΟΣ ΕΝΙΑΙΟΥ ΚΩΔΙΚΑ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΙΚΟΝΟΜΙΑΣ

Η ανΑγκη ενΟς ενιαΙου ΚΩδικα ΔιοικητικΗς Δικονομίας[*]

του Αντεπιτρόπου της Επικρατείας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων και

Καθηγητή Νομικής Α.Π.Θ.

ΙΩΑΝΝΗ ΣΥΜΕΩΝΙΔΗ

Στο πλαίσιο αναβάθμισης του θεσμού της διοικητικής δικαιοσύνης, με ποιοτικού χαρακτήρα παρεμβάσεις, που προάγουν τη λειτουργικότητα του συστήματος και μέσω αυτής επιταχύνουν τις διαδικασίες, θεωρούμε απολύτως αναγκαία τη σύνταξη ενός ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας. Όσο και αν η ανάγκη αυτή ακούγεται αυτονόητη, πρόκειται για ένα ιδιαίτερα δύσκολο εγχείρημα, καθώς έχουμε φθάσει, υπό ένα πιεστικό θεσμικό πλαίσιο, σε ένα κρίσιμο σημείο, όπου η κατάσταση φαίνεται να αρχίζει να μας ξεπερνά. Δεν είναι μάλλον τυχαίο ότι το μάθημα της διοικητικής δικονομίας θεωρείται από τους φοιτητές μας ως ένα από τα πιο δυσνόητα και δυσπρόσιτα σήμερα μαθήματα.

                Α. Στρεβλώσεις και αδυναμίες κατά τη διαμόρφωση του δικονομικού καθεστώτος υπό το σχεδιασμό του συνταγματικού νομοθέτη του 1975.

Μέσω μιας σύντομης περιγραφής της σημερινής κατάστασης, εντοπίζοντας και τους παράγοντες που συνέβαλαν στη διαμόρφωσή της, θα επιδιώξουμε να αναδειχθεί ανάγλυφα η ανάγκη για δραστική παρέμβαση στο θέμα αυτό, κυρίως όμως θα προσδιορίσουμε τα όρια της παρέμβασης ως προς το περιεχόμενο που θα μπορούσε να έχει ο ενιαίος Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, με δεδομένο ένα συγκεκριμένο μοντέλο ανάπτυξης του θεσμού της διοικητικής δικαιοσύνης, σύμφωνα με τις επιλογές του συνταγματικού νομοθέτη του 1975, καθώς και τον τρόπο οργάνωσης της διαδικασίας σύνταξής του.

Η διοικητική δικαιοσύνη ακολούθησε μία εξελικτική πορεία υιοθετώντας το σύστημα της αντεστραμμένης πυραμίδας που επικυρώθηκε με το Σύντ. του 1975, το οποίο, με εκτενείς και λεπτομερειακές ρυθμίσεις, επιχειρεί τη συνολική αναβάθμισή της, δίνοντας προβάδισμα στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας και αναθέτοντας στα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια (ΤΔΔ) τις διαφορές ουσίας μέσω της γενικής ρήτρας του άρθρου 94 παρ. 1 Συντ. που είχε έναν στατικό και περιγραφικό χαρακτήρα και ορθά απαλείφθηκε κατά την αναθεώρηση του 2001, μετά την εξάντληση του περιεχομένου της το έτος 1985 (βλ. σχετ. τη μελέτη μας, Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στο εσωτερικό της διοικητικής δικαιοσύνης κατά τα άρθρα 94 και 95 του Συντάγματος, ΕφημΔΔ 5/2006, σελ. 546επ.). Τις περαιτέρω αναθέσεις στα δικαστήρια αυτά, ο συνταγματικός νομοθέτης τις βλέπει μέσω της μεταφοράς κατηγοριών υποθέσεων της ακυρωτικής αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας (άρ. 95 παρ. 3), το οποίο διατηρεί και τον τελικό λόγο. Η σχέση αυτή αποδόθηκε από τη νομολογία, με τις γνωστές αποφάσεις ΣτΕ Ολ. 1094-1095/1987, στις οποίες τονίζεται ότι η θέση του Δικαστηρίου που δικάζει, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 94 και 95 του Συντάγματος, την αίτηση ακυρώσεως κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών, είναι καίρια στο σύστημα του Κράτους Δικαίου που καθιερώνει το Σύνταγμα και ότι το εύρος της γενικής ακυρωτικής δικαιοδοσίας του δεν καταλείπεται στην απόλυτη διάθεση του κοινού νομοθέτη, ο οποίος μπορεί να αναθέτει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια, όταν η διαφορά γεννάται από εκτελεστή διοικητική πράξη, μόνον ειδική αρμοδιότητα (με ειδική δηλ. μνεία του αντικειμένου τους), για συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων, λαμβανομένου βεβαίως υπόψη ότι τα ΤΔΔ, σε αντίθεση με τον πολιτικό δικαστή, ελέγχουν πλέον εκτελεστές πράξεις και διαθέτουν και αυτά ακυρωτική εξουσία, όπως επιβεβαιώθηκε στην απόφαση ΑΕΔ 24/1993.

Το σύστημα αυτό, δικαιολογημένο το έτος 1975, διασφαλίζει βεβαίως, ως ένα ελάχιστο (εξ ού και η έννοια της παράλληλης προσφυγής), τον ακυρωτικό έλεγχο της κρατικής εξουσίας, παρέχει προστασία από έξωθεν παρεμβάσεις, είναι όμως ένα σύστημα το οποίο, ακριβώς επειδή ρυθμίζεται λεπτομερειακά στο Σύνταγμα αποδεικνύεται στην πορεία άκαμπτο και ανελαστικό (όπως είχε προβλέψει ο Βεγλερής από το έτος 1960) και μη ευκόλως προσαρμόσιμο, στις εξελίξεις, στις οποίες όμως είναι επιρρεπές το διοικητικό δίκαιο και στα κατά καιρούς προτάγματα και μορφές δικαστικού ελέγχου. Με ευθύνη δε κυρίως του νομοθέτη αλλά και της νομολογίας, παρήγαγε ορισμένα αρνητικά φαινόμενα τα οποία, όσο διατηρούμε τις υφιστάμενες δομές και κτίζουμε πάνω σε αυτές, μεταφέρονται στο χρόνο και απλώς διογκώνονται. Πράγματι, καίτοι ήδη από τις αρχές της δεκαετίας του 1990 είχαν διαφανεί οι αρνητικές συνέπειες αυτού του μοντέλου ανάπτυξης του θεσμού και οι νέες προκλήσεις ως προς την έκταση και την ένταση του ελέγχου, το σύστημα διατηρεί έως σήμερα τα βασικά του χαρακτηριστικά, χωρίς να μεταβληθεί ουσιαστικά κατά την αναθεωρητική διαδικασία του 2001 (ΣτΕ Ολ. 217/2016). Να θυμίσουμε ότι οι όποιοι δισταγμοί στην τυποποίηση της πρότυπης δίκης κατά τη διαδικασία αυτή, ζήτημα που απασχόλησε εκτενώς τη Διοικητική Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας στο πρακτικό 6/2000, ξεπερνιούνται, με όρους μάλιστα πολύ πιο ελαστικούς, το έτος 2010, με την εισαγωγή του θεσμού με κοινό νόμο (ν. 3900/2010).

Με βάση αυτό το σύστημα και ενόψει της ανάγκης αποκέντρωσης που ανέκυψε στην πορεία λόγω αύξησης του όγκου και του βαθμού δυσκολίας των υποθέσεων για το Συμβούλιο της Επικρατείας, οδηγούμαστε σε έναν πληθωρισμό νομοθετημάτων που συνοδεύονται συνήθως με αποκλίνουσες ειδικές δικονομικές ρυθμίσεις. Το σύστημα γίνεται όλο και πιο σύνθετο και αρχίζει σιγά σιγά να βαραίνει.

Ταυτόχρονα, ο νομοθέτης, ακολουθεί την επιλογή όχι της απλής μεταφοράς, αλλά της ουσιαστικοποίησης των διοικητικών διαφορών, καθ’ υπέρβαση αυτού που προέβλεπε το άρθρο 95 παρ. 3 Συντ. διαμορφώνοντας, θα λέγαμε, μία άτυπη συνταγματική μεταβολή, με επίκληση του προσφορότερου του ελέγχου, ήτοι με υπόρρητη παραπομπή στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντ. Βρισκόμαστε σε μία εποχή όπου ο ρόλος του διοικητικού δικαστή σιγά σιγά μεταστρέφεται, από όργανο αποκατάστασης της διαταραχθείσας νομιμότητας της Διοίκησης, σε όργανο προστασίας των προσβληθέντων δικαιωμάτων και εννόμων συμφερόντων των ιδιωτών. Η νομολογία των ευρωπαϊκών δικαστηρίων στηρίζει ενεργά αυτή την πορεία. Το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας, χαρακτηρίζει τον έλεγχο αυτόν ως πλήρους δικαιοδοσίας, καθώς, άλλωστε, η υπαλληλική προσφυγή, για την οποία ήταν επί δεκαετίες αποκλειστικά αρμόδιο, χαρακτηρίζεται ως διαφορά ουσίας στο άρθρο 95 παρ. 1 του Συντ., καίτοι διαφοροποιείται σημαντικά από την κοινή προσφυγή του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (ν. 2717/1999 - ΚΔΔ), γεγονός που φανερώνει τις διαβαθμίσεις ως προς το εύρος εξουσίας που μπορεί να εντάξει κανείς στην έννοια των διαφορών ουσίας. Σύμφωνα με την κλασική διατύπωση που χρησιμοποιεί η νομολογία, «η απονεμόμενη αρμοδιότητα είναι πλήρους δικαιοδοσίας όταν το αίτημα ενώπιον του δικαστηρίου μπορεί να είναι, σύμφωνα με τον νόμο, είτε η καταψήφιση σε χρηματική ή άλλη παροχή, είτε η αναγνώριση ή αποκατάσταση δικαιωμάτων ή καταστάσεων δημοσίου δικαίου και το δικαστήριο έχει την εξουσία να διαμορφώσει το ουσιαστικό περιεχόμενο του δικαιώματος ή της νομικής καταστάσεως μετά από ουσιαστική εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών της καταστάσεως».

Έτσι, αντί ο νομοθέτης να προχωρήσει, για την εξυπηρέτηση του ίδιου πιο πάνω λόγου, στην αναβάθμιση της αιτήσεως ακυρώσεως, διευρύνοντας δυνητικά το πεδίο εξουσιών του δικαστή, όπως άλλωστε το έκανε πρόσφατα, προς ορισμένη όμως κατεύθυνση, με το ν. 4274/2014, αρκέστηκε στην ουσιαστικοποίηση ενός μέρους των ακυρωτικών διαφορών κατά την επιλογή του, επιλογή η οποία φυσικά γίνεται σε αφηρημένο επίπεδο και μπορεί να αποδειχθεί αυθαίρετη. Με τον τρόπο όμως αυτό, ο νομοθέτης έθεσε την έννοια της διοικητικής διαφοράς ουσίας ως κριτήριο επιμερισμού της διοικητικής δικαιοδοσίας, καθώς ο τακτικός διοικητικός δικαστής είναι αλλά και πρέπει να παραμείνει πρωτίστως δικαστής των διοικητικών διαφορών της ουσίας, εδραιώνοντας σε διευρυμένη πια έκταση, δύο διακριτά δικονομικά καθεστώτα, του π.δ. 18/1989 για τις ακυρωτικές διαφορές και ήδη, από το 1999, του ΚΔΔ για τις διαφορές ουσίας των ΤΔΔ, εγκαταλείποντας, όπως ήταν αναμενόμενο, κάθε περαιτέρω σκέψη για σύνταξη ενός ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας για όλες τις διοικητικές διαφορές, για την οποία είχε προβλεφθεί η σύσταση σχετικής Επιτροπής με το άρθρο 12 παρ. 3 του ν. 1406/1983. Πρόκειται για δικονομική στεγανοποίηση και τεμαχισμό των διαφορών και των δικονομικών συστημάτων, όταν οι ουσιαστικές διοικητικές έννομες σχέσεις εμφανίζουν απρόβλεπτη εκ των προτέρων ποικιλομορφία, ως προς το εφαρμοστέο δίκαιο, ως προς την ένταση προσβολής του δικαιώματος (ευθέως ή αντανακλαστικώς), ως προς το είδος της διοικητικής αρμοδιότητας ως δεσμίας ή διακριτικής, ως προς το ενιαίο ή συναφές της τηρητέας κάθε φορά διοικητικής διαδικασίας κ.λπ.

Με δεδομένο ότι αυτή η μεταφορά δεν ακολουθεί κατά κανόνα (πέραν της αποσυμφόρησης του Συμβουλίου της Επικρατείας) κριτήρια και ιδιαίτερη μελέτη (πρβλ. το κριτήριο που υιοθετήθηκε στην Διοικητική Ολ. ΣτΕ 4/2010 για τη μεταφορά υποθέσεων στα Διοικητικά Εφετεία), οι δε σχετικές διατάξεις ερμηνεύθηκαν, με ελάχιστες εξαιρέσεις (ΣτΕ Ολ. 5041/1987 σε προσφυγή υπόκεινται όλες οι εκτελεστές πράξεις που εκδίδονται κατ’εφαρμογή της νομοθεσίας για τα μεταλλεία και τα λατομεία και όχι μόνο εκείνες κατά των οποίων η νομοθεσία αυτή προβλέπει προσφυγή ενώπιον του Διοικητικού Δικαστηρίων Μεταλλείων), με συσταλτικό τρόπο από τη νομολογία στο πλαίσιο και του λεγόμενου «ιδιότυπου ανταγωνισμού των δικαιοδοσιών», διαμορφώθηκε ένα σύστημα που κάθε άλλο παρά ικανό αποδείχθηκε στο να απορροφά ομαλά την πολυπλοκότητα των ουσιαστικών εννόμων σχέσεων, προκαλώντας διάσπαση των διαφορών μεταξύ περισσοτέρων δικαστηρίων ή και μεταξύ διαφορετικών τμημάτων του αυτού δικαστηρίου. Έχουμε ήδη αναφέρει [ΔιΔικ 2013, σελ. 7-8], ότι μπορεί κανείς να παραθέσει δεκάδες παραδειγμάτων που δεν αντέχουν, όχι απλώς στην κριτική, αλλά ούτε κάν στη λογική, όπως με την ανάθεση των διαφορών από την έκδοση της άδειας άσκησης μιας επαγγελματικής δραστηριότητας ή της συναφούς άδειας δόμησης στο Διοικητικό Εφετείο, των διαφορών από τη σφράγιση της σχετικής εγκατάστασης στο Διοικητικό Πρωτοδικείο και των διαφορών από την απόφαση έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, ή την κανονιστική απόφαση που τυχόν καθορίζει ανώτατο επιτρεπτό αριθμό αδειών, στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Το σύστημα αυτό προκαλεί σημαντικές καθυστερήσεις, ενώ παράγει εκτεταμένη ανασφάλεια, ιδίως όταν αναζητείται ο προέχων χαρακτήρας των διατάξεων βάσει των οποίων προκαλείται η διαφορά (ΣτΕ 4282/2011, 1081/2012), αλλά και ενόψει της συνάφειας των σχετικών υποθέσεων, όπως όταν κρίνεται αίτημα έκδοσης προσωρινής διαταγής επί απέλασης/απομάκρυνσης υπηκόου τρίτης χώρας από τον Πρόεδρο του αρμοδίου Διοικητικού Πρωτοδικείου, στο μεταξύ δε έχει ήδη διαταχθεί η μη απομάκρυνσή του από το Διοικητικό Εφετείο στο πλαίσιο της διαφοράς επί του αιτήματός του για χορήγηση διεθνούς προστασίας.

Ένα σύστημα, που προκαλεί πολλαπλές αμφισβητήσεις ως προς τη φύση και το είδος της διαφοράς και την επιλογή του νομοθέτη να την ουσιαστικοποιεί, άλλοτε με βάση τα αόριστα συνταγματικά κριτήρια της φύσης και της σπουδαιότητάς της, όταν μάλιστα υποθέσεις μονομελούς σχηματισμού μπορούν να αναδείξουν μείζονα ζητήματα και άλλοτε βάσει πληθώρας ρευστών κριτηρίων όπως αυτά τέθηκαν από την ΣτΕ Ολ. 3919/2010. Σύμφωνα με την απόφαση αυτή, «καθόσον αφορά τις διαφορές οι οποίες ανακύπτουν από την προσβολή ατομικών αποφάσεων που η Ε.Ε.Τ.Τ. εκδίδει, οι οποίες, κατ΄ εκτίμηση της φύσεως και της σπουδαιότητάς τους, επιτρεπτώς μεταφέρονται σε αυτά, η συνταγματικότητα ή μη της μετατροπής τους από ακυρωτικές σε ουσίας (πλήρους δικαιοδοσίας) είναι εξεταστέα για κάθε κατηγορία των αποφάσεων αυτών εν όψει του κατά τις διατάξεις του ν. 3431/2006 αντικειμένου τους, των προϋποθέσεων που απαιτούνται για την έκδοσή τους, του χαρακτήρα της έρευνας βάσει της οποίας μπορεί να διαπιστωθεί η συνδρομή των προϋποθέσεων αυτών και των συνεπειών, τις οποίες θα επέφερε η μεταρρύθμισή τους ώστε η άσκηση πλήρους δικαιοδοσίας στις συγκεκριμένες κατηγορίες υποθέσεων να μη συνεπάγεται την υπεισέλευση της δικαστικής λειτουργίας στην εκτελεστική επί θεμάτων για τα οποία είναι αυτή αποκλειστικώς αρμόδια». Μια τέτοια αναζήτηση, ωστόσο, στο σύστημά μας, αντί να συνεπάγεται τον περιορισμό της εξουσίας του δικαστή στη βάση του άρθρου 26 του Συντ. που επικαλείται και η απόφαση, μεταφράζεται σε έναν συνολικό νομικό απο/χαρακτηρισμό του είδους της διαφοράς, καταλήγοντας στην αντισυνταγματικότητα της διάταξης και στην επιλογή μιας δικονομίας (του ΚΔΔ ή του π.δ. 18/1989), με περαιτέρω έννομες συνέπειες (ως προς το ασκούμενο για παράδειγμα κατά το Σύνταγμα ένδικο μέσο), δηλ. μια διευρυμένη ανασφάλεια δικαίου ακόμη και εντός του αυτού δικαστηρίου και, ασφαλώς, πάλι καθυστερήσεις. Η ελάφρυνση των όποιων δυσμενών συνεπειών, μέσω των εν συμβουλίω διαδικασιών στα ΤΔΔ κατέστη δυνατή με τον ν. 3659/2008, ενώ ο θεσμός του εισηγητή δικαστή μόλις με τον ν. 4446/2016.

Ένα σύστημα που αντί να συμπυκνώνει, πολλαπλασιάζει τις δίκες, συνδέοντας την έκταση του ελέγχου που νομιμοποιείται να ασκεί ο δικαστής, με διαφορετικά ένδικα βοηθήματα, για τα οποία αρμόδια μπορεί να είναι και διαφορετικά δικαστήρια. Κατά τη νομολογία, οι διαφορές του ν. 1406/1983 μεταφέρονται, από τον πολιτικό και τον ειδικό διοικητικό δικαστή, στην έκταση ελέγχου που είχαν τα ασκούμενα έως τότε ένδικα βοηθήματα (κατά την ΣτΕ 582/1993, ο ν. 1406/1983 παραπέμπει στην ανακοπή του ν.δ. 356/1974, χωρίς μεταβολή των εξουσιών του δικαστή). Έτσι η αγωγή εξακολουθεί να μην μπορεί να σωρευθεί με την αίτηση ακυρώσεως, συντηρώντας μία σχέση που είχε διαμορφωθεί υπό το καθεστώς της ενιαίας δικαιοδοσίας. Σύμφωνα με την ΣτΕ Ολ. 51/1929, η δικαιοδοσία του Συμβουλίου της Επικρατείας συνίσταται στον έλεγχο της διοικήσεως, παρεμπιπτόντως δε μόνον ικανοποιεί και τα προσβαλλόμενα ατομικά δίκαια, ενώ κατά την ΣτΕ 763/1931 «ο διά της αιτήσεως ακυρώσεως επιδιωκόμενος εξ αντικειμένου έλεγχος της νομιμότητας δεν αποκλείει το δικαίωμα του ενδιαφερομένου να επιζητήση δι' αγωγής ενώπιον των τακτικών δικαστηρίων την άμεσον ικανοποίησιν των προσβληθέντων εξ υποκειμένου δικαίων αυτού, συνεπαγομένην και την παρεμπίπτουσαν εξέτασιν υπό του δικαστηρίου του παρανόμου της διοικητικής πράξεως ή παραλείψεως, καίτοι διεπομένης υπό της διοικητικής νομοθεσίας, οσάκις δε εν τη τοιαύτη επιδιώξει των αξιώσεων αυτού εξαντλείται παν δικαίωμα του ενδιαφερομένου και δεν υπολείπεται πλέον κατ'ουσίαν περίπτωσις εφαρμογής της διοικητικής πράξεως …. η προσφυγή εις το Συμβούλιον της Επικρατείας δι'αιτήσεως ακυρώσεως αποβαίνει απαράδεκτος», ενώ ακόμη και σήμερα, ο τακτικός διοικητικός δικαστής ελέγχει, στα πλαίσια του ενδίκου βοηθήματος της ανακοπής (άρ. 224 παρ.4 ΚΔΔ), παρεμπιπτόντως το νόμιμο τίτλο, εφόσον πρόκειται για ακυρωτική διαφορά, αδυνατεί όμως να το πράξει για διαφορά για την οποία είναι ο ίδιος αρμόδιος (η σώρευση προσφυγής και ανακοπής που προβλέφθηκε με το ν. 3659/2008 δεν έχει ουσιαστική χρησιμότητα, προϋποθέτει δε σύγκλιση των προϋποθέσεων άσκησης και της διαδικασίας εκδίκασης των ενδίκων αυτών βοηθημάτων).

Ένα σύστημα που εμποδίζει πια τον νομοθέτη να συγχωνεύει τις διοικητικές διαδικασίες, λόγω ακριβώς της δικονομικής αντιμετώπισης των σχετικών διαφορών. Τι είδους διαφορά άραγε θα προκύψει στην περίπτωση που συγχωνευθούν οι διαδικασίες αδειοδότησης μιας δραστηριότητας με την έκδοση μιας τελικής ενιαίας άδειας; πώς θα μπορούσε άραγε η Ανεξάρτητη Επιτροπή Προσφυγών που απορρίπτει αίτημα διεθνούς προστασίας να διατάξει ταυτόχρονα και την απομάκρυνση του αλλοδαπού από τη χώρα κατά τον ν. 3907/2011, όταν αρμοδιότητα ως προς το πρώτο σκέλος έχει το Διοικητικό Εφετείο και ως προς το δεύτερο το Διοικητικό Πρωτοδικείο;

Αυτό το σύστημα θα μπορούσε να θεραπευθεί οριστικά μόνον με τη μεταφορά του τεκμηρίου αρμοδιότητας και δη στον πρωτοβάθμιο δικαστή. Αυτό θα ενισχύσει έτι περαιτέρω τη θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας, το οποίο, διακρατώντας σε πρώτο και τελευταίο βαθμό τις υποθέσεις που θα ορίσει η Διοικητική του Ολομέλεια [για μία ολοκληρωμένη πρόταση αναδιατύπωσης των διατάξεων των άρθρων 94 και 95 του Συντ., βλ. μελέτη μας στη ΘΠΔΔ τ. 8-9/2015, σελ. 714] και συγκεντρώνοντας τα σημαντικότερα ζητήματα μέσω του θεσμού της πρότυπης δίκης, θα ανταποκριθεί καλύτερα και αμεσότερα στο ρόλο του ως οιονεί συνταγματικού δικαστηρίου, ως συνομιλητή με τα ευρωπαϊκά fora, ως δικαστηρίου που ενοποιεί τη νομολογία, αλλά και ως ενεργού συμβούλου του Νομοθέτη και της Διοίκησης. Ωστόσο, ανεξάρτητα από τη μεταφορά αυτή κατά την αναθεωρητική διαδικασία, το σύστημα μπορεί και σήμερα να ανακουφιστεί δραστικά με σειρά μέτρων, όπως ο επανέλεγχος, ο οποίος θα ήταν αναγκαίος και παρά τη μεταφορά του τεκμηρίου, των κατηγοριών υποθέσεων που ανατέθηκαν προς εκδίκαση στα ΤΔΔ, ανά δικαστήριο και ανά κατηγορία, καθώς και με την αποσύνδεση της έκτασης του ελέγχου από την εφαρμογή μιας συγκεκριμένης δικονομίας.

Από την άλλη πλευρά, όσον αφορά τον ακυρωτικό έλεγχο, το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει αναλάβει να τον προσαρμόσει στις εξελίξεις. Άλλωστε αυτός ο έλεγχος, είχε πάντοτε διαβαθμίσεις ως προς την έντασή του [βλ. και Ν. Παπασπύρου, Το ζήτημα της έντασης του δικαστικού ελέγχου συνταγματικότητας, Τόμος τιμητικός ΣτΕ - 75 χρόνια, 2004, σελ. 399επ., για μία πρόταξη των οργανωτικών κανόνων που καθορίζουν την προσήκουσα ένταση του ελέγχου έναντι των ουσιαστικών που διέπουν τις συνταγματικές δεσμεύσεις του ελεγχόμενου οργάνου]. Η αίτηση ακυρώσεως, έχοντας εδώ και πολύ καιρό απομακρυνθεί από τις δογματικές της βάσεις [Ι. Σαρμάς, Η κρίση της αιτήσεως ακυρώσεως, Δίκη 21/1990, σελ. 614επ., Δ. Κοντόγιωργα - Θεοχαροπούλου, Ε. Κουτούπα - Ρεγκάκου, Εμβάθυνση δημοσίου δικαίου, 2005, σελ. 238], έτυχε επανειλημμένων διευρύνσεων και προσαρμογών, οι οποίες όμως είχαν και αυτές τα όριά τους. Διότι υπάρχουν και υποθέσεις τις οποίες δεν επέλεξε προς ουσιαστικοποίηση ο νομοθέτης, έστω και ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, καίτοι έχρηζαν ενός ευρύτερου ελέγχου, με αποτέλεσμα τη μεταφορά των αδυναμιών του ακυρωτικού ελέγχου στη Διοίκηση. Οι περιπτώσεις των αποφάσεων ΣτΕ Ολ. 189/2007 για το Ανώτατο Πειθαρχικό Συμβούλιο των Δικηγόρων και 3319/2010 για την ΑΔΑΕ, στις οποίες δεν θα επεκταθώ περαιτέρω, δείχνουν τον βαθμό της δυσκολίας. Θα πρέπει, όμως, να αναρωτηθούμε, πόσο εύκολο είναι να ασκηθεί ένας ακυρωτικός έλεγχος με βάση τις πρόσφατες οδηγίες για την απομάκρυνση των παρανόμως διαμενόντων υπηκόων τρίτων χωρών (οδηγία 2008/115 άρ. 13) και για τις διαδικασίες επί αιτημάτων χορήγησης του καθεστώτος της διεθνούς προστασίας (οδηγία 2013/32 άρ. 46), που απαιτούν πλέον μία «επανεξέταση» της υπόθεσης (ΣτΕ 212/2013 σκ. 15), από τον ακυρωτικό, κατά την εσωτερική μας νομοθεσία, δικαστή, ή έναν «ex nunc» έλεγχο, δηλαδή έναν έλεγχο που λαμβάνει υπόψη του ως κρίσιμο χρόνο, τον χρόνο της απομάκρυνσης ή της διαδικασίας ενώπιον του δικαστηρίου (ΕΔΔΑ, 23.8.2016, J.K. §83, 106). Το ζήτημα αντιμετωπίζεται με την «δικαστικοποίηση» της διοικητικής διαδικασίας, όπως με τη σύσταση των Ανεξάρτητων Επιτροπών Προσφυγών του άρθρου 5 του ν. 4375/2016, όπως ισχύει μετά τον ν. 4399/2016, η αρμοδιότητα των οποίων έχει δικαιοδοτικό χαρακτήρα (ΣτΕ Ολ. 1237/2017). Με αφορμή πάντως την παρέμβαση του ν. 4274/2014, που κατά ΣτΕ Ολ. 4003/2014 συνιστά νομοθετική επιδίωξη για διεύρυνση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή, με την απόφαση ΣτΕ Ολ. 4741/2014, κρίθηκε ότι η δικονομία του Συμβουλίου της Επικρατείας «ερρυθμίζετο παγίως με ειδικά νομοθετήματα, περιορισμένης εκτάσεως, συμπληρωνόταν δε με παραδοχές μιάς ευέλικτης νομολογίας».

Σε αυτό το θολό και εν πολλοίς ακαθόριστο κανονιστικό περιβάλλον, στον μεγάλο αριθμό των ειδικών διατάξεων, την ποικιλία των διαφορών και των ενδίκων βοηθημάτων, θα πρέπει να προσθέσουμε και μία σειρά από διατάξεις που υιοθετήθηκαν αποσπασματικά τα τελευταία χρόνια, όχι με άξονα αναφοράς την ορθολογική οργάνωση της διοικητικής δικαιοσύνης, αλλά μέσα από μία καθαρά εργαλειακή προσέγγιση του δικονομικού δικαίου, η οποία προκάλεσε ρωγμές στο σύστημα, στοχεύοντας μονοσήμαντα στην αντιμετώπιση των καθυστερήσεων, ή λόγω της αδυναμίας μας να αφομοιώσουμε με ορθό τρόπο τα ενωσιακά κείμενα, καθώς και νέες διαδικασίες ή νέα ένδικα βοηθήματα αναγκαία για την προσαρμογή μας προς τις διεθνείς απαιτήσεις, όπως και μία νομολογία που προχώρησε στην επανεξέταση πολλών διατάξεων υπό το φως της ΕΣΔΑ (δικονομικά προνόμια, αποφυγή τυπολατρικής προσέγγισης κ.λπ.) χωρίς ο νομοθέτης να έχει ανταποκριθεί ακόμη στα πορίσματά της [βλ. σχετ. τη μελέτη μας, Συμβολή στη συζήτηση για μια νέα αρχιτεκτονική στη διοικητική δικαιοσύνη, ΔιΔικ 2013, σελ. 1επ., ιδίως σελ. 12]. Δεν είναι έτσι τυχαίο, ότι ενώ το 1999 αποκτήσαμε για πρώτη φορά έναν ΚΔΔ για τις διοικητικές διαφορές της ουσίας των ΤΔΔ, αυτός έγινε διάτρητος στη συνέχεια.

Β. Διορθωτικές παρεμβάσεις στο πλαίσιο επεξεργασίας ενός ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, στην κατεύθυνση ανακούφισης του συστήματος, αλλά και ομαλής μετάβασής του στο καθεστώς που ενδεχομένως θα ανακύψει μετά από συνταγματική αναθεώρηση.

Αναδεικνύεται λοιπόν ανάγλυφα, η ανάγκη ενός πλαισίου που να τηρεί ορισμένες αρχές και μέσα καλής νομοθέτησης, όπως οι αρχές της αναγκαιότητας, της απλότητας, της σαφήνειας, της αποφυγής αντιφατικών ρυθμίσεων, της ασφάλειας δικαίου, της προβλεψιμότητας/προσβασιμότητας και τα μέσα της αναμόρφωσης του δικαίου, της κωδικοποίησης, της ενσωμάτωσης του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρα 2 και 11 - 13 ν. 4048/2012). Η ανάγκη ενός σαφούς, ενοποιημένου και λειτουργικού δικονομικού πλαισίου, έστω και με τις ισχύουσες δομές, που θα διευκολύνει επίσης σημαντικά την εφαρμογή των νέων τεχνολογιών του Ολοκληρωμένου Συστήματος Διαχείρισης Δικαστικών Υποθέσεων για τη Διοικητική Δικαιοσύνη (Ο.Σ.Δ.Δ.Υ. Δ.Δ.). Πεδίο ανασφάλειας θα παραμείνει η αναζήτηση της φύσης και σπουδαιότητας της διαφοράς, για την απόσπασή της από το Συμβούλιο της Επικρατείας, η οποία αντιμετωπίζεται σήμερα με την πρόβλεψη έκδοσης σχετικού π.δ/τος μετά από σύμφωνη γνώμη της Ολομέλειας του Δικαστηρίου (άρ. 46 ν. 3900/2010) κάτι που, όπως έχουμε ήδη προτείνει [βλ. ΘΠΔΔ τ. 8-9/2015 σελ. 714], πρέπει να ενσωματωθεί ως πρόβλεψη σε μία αναθεωρημένη έκδοση των άρθρων 94 και 95 του Συντ., χωρίς όμως να διατηρούνται οι αρνητικές συνέπειες από τον έλεγχο των μεταφερόμενων υποθέσεων από απόψεως εύρους εξουσίας του δικαστή, καθώς η μεταφορά θα γίνεται υπό ενιαίο δικονομικό καθεστώς, ενώ κάθε περαιτέρω αλλαγή θα είναι πλέον ορατή εντός του Κώδικος και όχι σε διάσπαρτα νομοθετήματα.

Με βάση τα όσα προαναφέρθηκαν θεωρούμε ότι στο πλαίσιο αυτού του εγχειρήματος πρέπει:

1. Να προχωρήσουμε στην κωδικοποίηση των υφιστάμενων διατάξεων που αναθέτουν την εκδίκαση διοικητικών διαφορών στα ΤΔΔ, είτε πρόκειται για ακυρωτικές, είτε για ουσιαστικές διαφορές. Δύο νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις για κωδικοποίηση σε ενιαίο κείμενο, η πρώτη με το άρθρο 29 παρ. 6 του ν. 2721/1999 για τις διατάξεις με τις οποίες διοικητικές διαφορές υπάγονται στη δικαιοδοσία των ΤΔΔ ως διαφορές ουσίας και η δεύτερη με το άρθρο 62 του ν. 3900/2010 για τις διατάξεις γενικώς περί αρμοδιοτήτων των διοικητικών δικαστηρίων, δεν έχουν μέχρι σήμερα υλοποιηθεί.

                Κατά την κωδικοποίηση αυτή θα πρέπει παράλληλα: α) να γίνουν οι αναγκαίες αποσαφηνίσεις και να εξομαλυνθούν οι όποιες δυσλειτουργίες προκλήθηκαν από τις ερμηνευτικές προσεγγίσεις της νομολογίας ως προς εύρος της νομοθετικής μεταφοράς, β) να επιχειρηθεί μία συγκέντρωση των συναφών διαφορών, ώστε να περιοριστούν οι διασπάσεις, οι αντιφάσεις και οι αναβολές και καθυστερήσεις, γ) να ελεγχθεί η αναγκαιότητα των δικονομικών αποκλίσεων που συνοδεύουν τις σχετικές διατάξεις.

Σε περίπτωση μεταφοράς του τεκμηρίου αρμοδιότητας που σήμερα παραμένει υπέρ του Συμβουλίου της Επικρατείας, τούτο δεν θα επηρεάσει παρά το αρχικό αυτό μέρος του ενιαίου Κώδικα, καθώς πλέον θα καταγραφούν σε αυτό οι προτεινόμενες από τον νομοθέτη ή τη Διοικητική Ολομέλεια του Δικαστηρίου υποθέσεις που θα εκδικάζονται από το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο σε πρώτο και τελευταίο βαθμό^. και με τα σημερινά ακόμη δεδομένα, μία καταγραφή των υποθέσεων που έχουν παραμείνει στο Συμβούλιο της Επικρατείας, θα ήταν ασφαλώς απλούστερη. Έως τότε, πάντως, θα διατηρηθούν οι ειδικές διατάξεις περί μεταφοράς υποθέσεων στα ΤΔΔ, ως απλή κατεύθυνση προς τον δικαστή αναφορικά με το εύρος του ασκούμενου από αυτόν ελέγχου.

2. Να γίνει μία επανεξέταση των αποκλίσεων μεταξύ των δύο υφιστάμενων δικονομικών συστημάτων, οι οποίες ενδεχομένως να μην δικαιολογούνται. Η εισαγωγή του θεσμού του εισηγητή δικαστή και στις διαφορές ουσίας με το άρθρο 24 του ν. 4446/2016, αποτελεί ένα σημαντικό βήμα που θα επιτρέψει, μεταξύ πολλών άλλων, τη σύγκλιση αυτή (βλ. και το με αριθ. πρωτ. 148/11.1.2017 έγγραφο της Γενικής Επιτροπείας), καθώς πολλές από τις διατάξεις του π.δ. 18/1989 δικαιολογούσαν την απόκλισή τους ακριβώς λόγω της παρουσίας στην ακυρωτική δίκη και δη στο στάδιο της προδικασίας, του εισηγητή δικαστή. Η αδυναμία ανακοίνωσης της δίκης με πρωτοβουλία του δικαστηρίου, αποτελούσε ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα (ήδη άρ. 128Α ΚΔΔ). Μπορούμε πλέον να σκεφτούμε γιατί να υπάρχουν διαφορετικοί τρόποι χρέωσης εισηγητή και ορισμού δικασίμου, γιατί η εκδίκαση ενός μέρους των διοικητικών διαφορών (ακυρωτικών) να στηρίζεται σε αναλογική εφαρμογή διατάξεων του ΚΠολΔ όταν μάλιστα αντίστοιχες διατάξεις περιέχονται στον ισχύοντα ΚΔΔ στον οποίο παραπέμπει πλέον η δικονομία του Ελεγκτικού Συνεδρίου (άρ. 12 ν. 3472/2006), γιατί να διαφοροποιείται ο διάδικος όταν καθού είναι το Δημόσιο, γιατί το δεδικασμένο να καλύπτει σε ορισμένες διαφορές και τα δικονομικά ζητήματα, γιατί να μην καταλογίζεται στις διαφορές αυτές δικαστική δαπάνη και χωρίς αίτημα του διαδίκου, ή να αντιμετωπίζεται με παραπομπές σε διαφορετικό καθεστώς το ευεργέτημα πενίας, γιατί να προβλέπεται παρέμβαση μόνον υπέρ του κύρους της πράξης και όχι και υπέρ οιουδήποτε των διαδίκων, εφόσον δεν διαπιστώνεται υπέρβαση της προθεσμίας άσκησης ενδίκου βοηθήματος, γιατί να διαφοροποιούνται οι διατάξεις για την διακοπή της δίκης, για την προσωρινή προστασία, τις διενεργούμενες επιδόσεις, την ειδοποίηση του διαδίκου να συμπληρώσει ελλιπές παράβολο, τον τρόπο δημοσίευσης των αποφάσεων από το σχέδιο ή απευθείας από το πρωτότυπο κ.λπ., γιατί οι εξουσίες που παρείχε στον ακυρωτικό δικαστή ο ν. 4274/2014 να μην επεκταθούν και στις λοιπές διοικητικές διαφορές.

                Συναφώς, θα πρέπει:

α) Να ενσωματωθούν με ομαλό και ενιαίο τρόπο, ρυθμίσεις που φαίνεται να εισάγουν ρωγμές στο σύστημα ελέγχου, όπως οι σχετικές με την ομολογία των ισχυρισμών του αιτούντος επί μη αποστολής του διοικητικού φακέλου ή τον έλεγχο των τυπικών πλημμελειών της πράξης, αρχικώς του ν. 3900/2010 και στη συνέχεια του ν. 4274/2014, ή τον ιδιαίτερο τρόπο δημοσίευσης της ΑΕΠΟ κατά το άρθρο 19 του ν. 4014/2011 σε ειδικό δικτυακό τόπο, μέσω του οποίου τεκμαίρεται η πλήρης γνώση για κάθε ενδιαφερόμενο (εφόσον οριστικοποιηθεί η θετική, ως προς τον τρόπο αυτό γνωστοποίησης, κρίση της ΣτΕ 1112/2017), ή οι διάσπαρτες διατάξεις που προβλέπουν ενδοστρεφείς δίκες.

β) Να ελεγχθούν διατάξεις που παραμένουν σε ισχύ καίτοι έχουν καταστεί ανενεργείς, όπως η διάταξη του άρθρου 61 παρ. 4 του ΚΔΔ, ή η παραπομπή με το άρ. 130 του ΚΔΔ στο άρ. 16 του ν. 1599/1986 ή οι ειδικές διατάξεις του άρθρου 67 του ν. 3431/2006 που ακόμη προβλέπουν την προσφυγή στο ΔΕφΑθ κατά αποφάσεων της Ε.Ε.Τ.Τ. παρά την πάγια θέση της νομολογίας μετά την ΣτΕ Ολ. 3919/2010, ή η διάταξη του άρθρου 76 του π.δ. 18/1989 που προβλέπει την κατ’ έτος χορήγηση δύο στολών στους επιμελητές του Δικαστηρίου.

γ) Να τυποποιηθούν οι ερμηνείες οι οποίες έχουν παγιωθεί στη νομολογία, σε θέματα όπως η νομιμοποίηση μέσω συνυπογραφής του δικογράφου (ΣτΕ Ολ. 1570/2001, 1346/2008) ή ο καταλογισμός του Δημοσίου με αυξημένο παράβολο επί εισαγωγής υποθέσεως σε τακτή δικάσιμο μετά την έκδοση απορριπτικής εν συμβουλίω απόφασης (ΣτΕ Ολ. 2155/2015).

δ) Να επικαιροποιηθούν, με βάση τα νεώτερα δεδομένα, οι διατάξεις περί της κατά τόπο αρμοδιότητας (διαφορές από συμβάσεις, από αλλοδαπούς, από κατασχέσεις εις χείρας πιστωτικών ιδρυμάτων για τις οποίες ήδη συμπληρώθηκε η παρ. 2 του άρ. 281 ΚΔΔ με τον ν. 4509/2017) και να αποφασισθεί εάν θα προχωρήσουμε σε μία γενικότερη εναρμόνιση με κάποιες σταθερές δικονομικές προτιμήσεις του ενωσιακού δικαίου, όπως η ενημέρωση του πολίτη για την άσκηση των ενδίκων βοηθημάτων και μέσων.

3. Να ενσωματώσουμε στο κείμενο του ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, διαδικασίες που βρίσκονται σήμερα εκτός του ΚΔΔ, καθώς και τυχόν ειδικές διατάξεις που εφαρμόζονται σε κατ’ ιδίαν κατηγορίες διοικητικών διαφορών.

                Αναφερόμαστε σε διαδικασίες που καλύπτονται από διατάξεις του ενωσιακού δικαίου και δεν έχουν αφομοιωθεί από το ήδη υφιστάμενο εσωτερικό δικονομικό πλαίσιο, διαμορφώνοντας παράλληλα καθεστώτα δικαστικής προστασίας, ιδίως στα πεδία των δημοσίων συμβάσεων, της προστασίας του περιβάλλοντος (μετά και τη σύμβαση του Άαρχους και τις προσαρμογές που επέφερε η οδηγία 2003/35 στις οδηγίες για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών όρων και για την ολοκληρωμένη πρόληψη και τον έλεγχο της ρύπανσης) και του δικαίου των αλλοδαπών.

                Η ένταξη στις επί μέρους δικονομίες, ειδικών καθεστώτων, δυσχεραίνεται, εφόσον πρόκειται για διατάξεις που αφορούν τόσο το Συμβούλιο της Επικρατείας όσο και τα ΤΔΔ (άρ.53επ ν.4055/2012 για τη δίκαιη ικανοποίηση), σε ορισμένες δε περιπτώσεις μεταφέρονται πανομοιότυπες διατάξεις και στα δύο νομοθετήματα, άλλοτε ταυτόχρονα (άρ. 59 - 60 ν. 4055/2012 για την αίτηση επιτάχυνσης) και άλλοτε με διαδοχικά νομοθετήματα (αίτηση επανάληψης διαδικασίας με άρ. 23 ν. 3900/2010 και άρ. 16 ν. 4446/2016 αντίστοιχα, ως άρθρα άρ. 69Α π.δ. 18/1989 και 105Α ΚΔΔ). Κάτι ανάλογο συμβαίνει με διατάξεις που εκτείνονται και σε άλλους δικαιοδοτικούς κλάδους και οι οποίες, ωστόσο, δεν συμβαδίζουν, κατά το μέρος που αφορούν τη διοικητική δικαιοσύνη, με λοιπές διατάξεις, όπως με τη μη δέσμευση των παρεμβαινόντων κατά τη διαδικασία του άρ. 1 ν. 2479/1997 καίτοι διαφορετικά αντιμετωπίζεται το θέμα όταν η υπόθεση φθάσει στο Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, και σε επίπεδο Τμήματος, με τη διαδικασία του άρ. 1 ν. 3900/2010 (ΣτΕ Ολ. 1900/2014).

                Η διαδικασία αυτή της πρότυπης δίκης του ν. 3900/2010 επιβάλλεται να ενταχθεί στο κείμενο του ενιαίου Κώδικα, ενώ τουλάχιστον μία αναφορά θα πρέπει να γίνει και στη δυνατότητα αποστολής προδικαστικού ερωτήματος προς το ΔΕΕ ή αίτησης για γνώμη από το ΕΔΔΑ σύμφωνα με το 16ο πρωτόκολλο.

                Σημαντική θα είναι και η επανεξέταση των ειδικών διαδικασιών του Κώδικα, με ένταξη στις τρεις υφιστάμενες διαδικασίες της διοικητικής εκτέλεσης, των εκλογικών διαφορών και της έκδοσης διαταγής πληρωμής και των διαδικασιών που αναφέρονται στην υπαλληλική προσφυγή (βάσει των διατάξεων των άρ. 41 - 44 του π.δ. 18/1989 και άρ. 142 ΥΚ/2007), μιας άλλης εντάσεως προσφυγή από την κοινή προσφυγή του ΚΔΔ, στο προσυμβατικό στάδιο και τη δικαστική επίλυση των διαφορών μεταξύ των συμβαλλομένων μερών που  αντιμετωπίζονται πλέον από τον ν. 4412/2016 (άρ. 372 και 175 αντίστοιχα), στην επίλυση των διαφορών από την νομοθεσία περί αλλοδαπών του άρθρου 15 ν. 3068/2002, συμπεριλαμβανομένης της διαδικασίας των αντιρρήσεων του ν. 3386/2005, ενδεχομένως δε και της πληθώρας πλέον (μετά τον ν. 3900/2010) των ειδικών διατάξεων που διέπουν τις φορολογικές διαφορές, αλλά και τη διαιτητική επίλυση των φορολογικών διαφορών (ν. 3943/2011) ή άλλες διαδικασίες διαμεσολάβησης που θα μπορούσαν να λειτουργήσουν λυσιτελώς στο δημόσιο πεδίο, τις υποθέσεις ανταγωνισμού (ν. 3959/2011), την επιτάχυνση και υλοποίηση των στρατηγικών επενδύσεων (άρ. 11, 23 ν. 3894/2010) κ.λπ.

                Στο κείμενο του ενιαίου Κώδικα πρέπει όμως, εκτός από τις διατάξεις για τη διαδικασία της δίκαιης ικανοποίησης των διαδίκων λόγω υπέρβασης της εύλογης διάρκειας της δίκης (άρ. 53επ., ν. 4055/2012), να ενταχθούν και οι διαδικασίες ελέγχου της συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις, καθώς και της αναγκαστικής εκτέλεσης (ν.3068/2002), μετά από επανέλεγχο των σχετικών διατάξεων. Η διάταξη, για παράδειγμα, του άρθρου άρ.3 παρ.7 που υποχρεώνει το τριμελές συμβούλιο του κάθε δικαστηρίου να συντάσσει στο τέλος κάθε έτους για τις εισαχθείσες σε αυτό υποθέσεις μη συμμόρφωσης της διοίκησης σε δικαστικές αποφάσεις ιδιαίτερο πρακτικό, το οποίο υποβάλλεται στον Πρωθυπουργό, τον Πρόεδρο της Βουλής, τον Υπουργό Δικαιοσύνης και τον Υπουργό Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, φαίνεται ότι είναι μία περιττή διαδικασία.

                Τέλος, στον ενιαίο Κώδικα θα πρέπει να ενταχθούν ή να γίνει αναφορά στις διατάξεις για τα δικονομικά προνόμια του Δημοσίου, καθώς και στις διατάξεις για την ηλεκτρονική δικαιοσύνη (π.δ. 40/2013), με προσαρμογή των κειμένων διατάξεων, ώστε να καλύψουμε πλήρως τα θέματα των ηλεκτρονικών καταθέσεων και κοινοποιήσεων, μέσω της διαλειτουργικότητας των συστημάτων, καθώς και του ιδιαίτερα χρήσιμου για τη διοικητική δικαιοσύνη τρόπου εκδίκασης των υποθέσεων με τηλεσυνεδρίαση (πρβλ. π.δ. 142/2013 «Εφαρμογή της τηλεοπτικής συνεδρίασης σύμφωνα με τις διατάξεις του ΚΠολΔ»), η οποία προωθείται ενεργά από το Υπουργείο Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

4. Να στεγάσουμε υπό ένα ενιαίο καθεστώς τα διαφορετικής καταρχήν εμβέλειας, υφιστάμενα διαπλαστικά ένδικα βοηθήματα.

                Μετά τη νομολογία για τις διαφορές από πράξεις της Ε.Ε.Τ.Τ. (ΣτΕ Ολ. 3919/2010), φαίνεται ότι το προβάδισμα για το επιτρεπτό της μετατροπής μιας ακυρωτικής διαφοράς σε ουσίας, δεν το έχει πια η διαπίστωση ότι «πρόκειται περί διαγνώσεως και διαμορφώσεως δικαιώματος (δημοσίου δικαίου) από τον δικαστή» (ΣτΕ 5352/1995), αλλά το εύρος της εξουσίας του δικαστή, σε συνάρτηση προς την αρχή της διάκρισης των εξουσιών κατά το άρθρο 26 του Συντ., η οποία δεν επιτρέπει στον δικαστή να υπεισέρχεται σε θέματα για τα οποία αποκλειστικώς αρμόδια είναι η εκτελεστική εξουσία. Η θέση αυτή επιβεβαιώνεται και με μεταγενέστερες αποφάσεις του Δικαστηρίου, όπως, ενδεικτικά, η ΣτΕ 1056/2012 για τη χορήγηση, τροποποίηση ή ανάκληση άδειας εγκατάστασης κεραίας κινητής τηλεφωνίας, η οποία κρίθηκε ότι δεν είναι δεκτική ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου δεδομένου ότι η ρυθμιστική αρχή χορηγεί την άδεια βάσει εκτιμήσεων που συνδέονται με τον έλεγχο τηλεπικοινωνιακής σκοπιμότητας, η εκτίμηση της οποίας ανήκει στο πεδίο δράσης της ενεργού Διοίκησης, ή η ΣτΕ Ολ. 217/2016 που αφορά «ειδικώς τις διαφορές οι οποίες γεννώνται από την προσβολή της έγκρισης της τεχνικής μελέτης που προβλέπεται ως προϋπόθεση για την έναρξη των μεταλλευτικών ή λατομικών εργασιών», η οποία δεν είναι δεκτική ουσιαστικού δικαστικού ελέγχου, δεδομένου ότι αφενός, αποτελεί πλέον και έγκριση δόμησης κατά τον ν. 4030/2011, δηλαδή διαφορά που από τη φύση της είναι ακυρωτική, αφετέρου η κατά νόμο αρμόδια για την έγκριση της τεχνικής μελέτης διοικητική αρχή προβαίνει σε εκτίμηση που συνδέεται με τον έλεγχο κριτηρίων αναγομένων στην προστασία του περιβάλλοντος και της βιώσιμης ανάπτυξης, η εκτίμηση των οποίων ανήκει στο πεδίο δράσης της, αφού η άσκηση της αρμοδιότητας αυτής συναρτάται ευθέως με ειδικές επιστημονικές γνώσεις και τεχνικές κρίσεις, η εξέταση της ορθότητας των οποίων, στο πλαίσιο της άσκησης πλήρους δικαιοδοσίας, δεν διευρύνει την λυσιτέλεια και αποτελεσματικότητα του δικαστικού ελέγχου και, ως εκ τούτου, η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί αποτελεσματικό ένδικο βοήθημα για την εν λόγω κατηγορία υποθέσεων.

                Η νομολογία αυτή, παγιώνεται σε μία εποχή όπου ο ΚΔΔ προβλέπει στο άρθρο 79 την άσκηση προσφυγής και κατά πράξεων διακριτικής ευχέρειας (πρβλ. ΣτΕ 1879/2008), παρέχοντας μάλιστα (παρ. 5 περ. δ) στον δικαστή της ουσίας τη δυνατότητα να δικάζει κατά πλήρη δικαιοδοσία επί φορολογικών παραλείψεων, αποφαινόμενος αυτός το πρώτον για την ύπαρξη και την έκταση του δικαιώματος ή της υποχρέωσης, σωρεία δε διαφορών που εκδικάζονται ως διαφορές ουσίας αναφέρονται και σε πράξεις που εμπεριέχουν κρίσεις τεχνικές ή κατά διακριτική ευχέρεια. Επιβάλλει έτσι, έναν ad hoc έλεγχο της κάθε υπόθεσης, ακόμη και αν η γενικότερη κατηγορία διαφορών στην οποία εντάσσεται παραμένει υπό το καθεστώς του ΚΔΔ, με ενδεχόμενο, όπως αναφέρθηκε, τον πλήρη αποχαρακτηρισμό της διαφοράς και την υπαγωγή της σε ένα άλλο δικαστήριο ή τμήμα, υπό διαφορετικό δικονομικό καθεστώς.

                Αντίστοιχα, ο ακυρωτικός έλεγχος, έχοντας υπερβεί τις αδυναμίες του στο επίπεδο της εκτίμησης του πραγματικού στην οποία όλο και συχνότερα προβαίνει, βρίσκεται ήδη σε μία νέα φάση αναζητήσεων και προσαρμογών. Η φάση αυτή χαρακτηρίζεται από μία στροφή προς τη διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντ. και μία μεταβολή του δικονομικού ισοζυγίου ως προς τους σκοπούς της διοικητικής δίκης υπέρ της προστασίας των δικαιωμάτων. Το Δικαστήριο, στην περίπτωση ελέγχου των εξαντλητικών ρυθμίσεων τυπικών νόμων, αναγνωρίζει ότι (ΣτΕ Ολ. 3982/2009), εφόσον ο ακυρωτικός δικαστής, τηρώντας τον κανόνα του άρθρου 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ του Συντ., αδυνατεί να ελέγξει ευθέως την υπό μορφή τυπικού νόμου ατομική ρύθμιση, μπορεί στην περίπτωση αυτή, ενόψει των οριζομένων στο άρθρο 20 παρ. 1 του Συντ., το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα παροχής δικαστικής προστασίας, μορφή της οποίας είναι και ο κατά το άρθρο 95 παρ. 1 στοιχ. α΄ ακυρωτικός έλεγχος, να δέχεται ως προσβλητή ενώπιόν του κάθε πράξη οργάνου της Διοίκησης η οποία εκδίδεται προς εκτέλεση των οριζομένων στον νόμο, έστω και αν η έκδοσή της δεν προβλέπεται ρητώς σε αυτόν. Νεώτερη, εξάλλου, εκδήλωση υποκειμενικοποίησης της αιτήσεως ακυρώσεως, συνιστά και ο έλεγχος των κανόνων του ηπίου δικαίου, όπου το Δικαστήριο δεν καλείται να αποκαταστήσει κάποια τρωθείσα νομιμότητα, αλλά να άρει τις δυσμενείς συνέπειες που προκάλεσε η ενέργεια της Διοίκησης [σχετ. Ε. Πρεβεδούρου, Κανόνες soft law στο διοικητικό δίκαιο, εκδ. Σάκκουλας, 2017].

                H εποχή όπου η δικονομία των ουσιαστικών διοικητικών διαφορών ερμηνευόταν «εν όψει της νομοθεσίας περί της αιτήσεως ακυρώσεως και της σχετικής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, την οποίαν είχεν ως πρότυπον ο κανονιστικός νομοθέτης του π.δ. 341/1978, όπως ρητώς αναφέρεται εις την εισηγητικήν έκθεσιν του νομοθετήματος αυτού» (ΣτΕ 232/1997), φαίνεται να έχει παρέλθει ανεπιστρεπτί. Πλέον, το Δικαστήριο, επικαλείται διατάξεις του ΚΔΔ, όπως το άρθρο 79, στην περίπτωση της μη αυτεπάγγελτης εξέτασης του λόγου της προηγούμενης ακρόασης (ΣτΕ 3718/2003) και στρέφει το ενδιαφέρον του, από την προσβαλλόμενη πράξη, στην έννομη σχέση, ιδίως μετά τον ΚΔΔ και τον περιορισμό των περιπτώσεων υποχρεωτικής αναπομπής της υπόθεσης στη Διοίκηση που επιτρέπει μία ευρύτερη «εκκαθάριση» της υπόθεσης [ΣτΕ Ολ. 530/2003 κατά τη μειοψηφία της οποία «σύμφωνα με πάγια, από συστάσεως του Συμβουλίου της Επικρατείας, νομολογία, η βασιμότητα τυπικού λόγου ακυρώσεως (αυτεπαγγέλτως, μάλιστα εξεταζομένου, προκειμένου περί αναρμοδιότητος ή κακής συγκροτήσεως συλλογικού οργάνου) καθιστά αλυσιτελή την εξέταση των λοιπών προσβαλλομένων λόγων»]. Στην κατεύθυνση αυτή, εισάγονται, στο πλαίσιο εκδίκασης των ακυρωτικών διαφορών, διατάξεις που σχετικοποιούν τον έλεγχο νομιμότητας που παραδοσιακά ασκούσε το Δικαστήριο, όπως με την υιοθέτηση τεκμηρίου συνομολόγησης της πραγματικής βάσης των ισχυρισμών του διαδίκου (άρ. 43 ν. 4055/2012) ή παρέχουν εξουσίες στον ακυρωτικό δικαστή (ν. 4274/2014), οι οποίες θυμίζουν εξουσίες δικαστή πλήρους δικαιοδοσίας (βλ. αντί άλλων, A. Perrin, note sous Conseil d'État, avis contentieux, 29 mai 2015, Association Nonant Environnement, n° 381560, AJDA 2015, σελ. 741), δεδομένου ότι επιτρέπουν την εκ των υστέρων διόρθωση πλημμελειών της προσβαλλόμενης πράξης και τον επανακαθορισμό των χρονικών ορίων ισχύος της από τον δικαστή και γενικώς εξουσίες που θα τις ζήλευε και ο δικαστής της ουσίας, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς του να αναγνωρίσει ή αποκαταστήσει δικαιώματα ή καταστάσεις δημοσίου δικαίου, διαμορφώνοντας το ουσιαστικό περιεχόμενό τους, ενώ, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο, δεν αρκείται πια σε αναλυτικές αναπομπές στο σκεπτικό ή διατακτικό των αποφάσεών του, αλλά απευθύνει σαφείς εντολές προς τη Διοίκηση (ΣτΕ 2333/2016, 2142/2016, 3943/2015), μη διστάζοντας, μέσω της πιλοτικής δίκης, να υπερβαίνει την κατανομή της αρμοδιότητας, όπως την έχει σχεδιάσει ο συνταγματικός νομοθέτης, καθώς και να προχωρά ενίοτε ακόμη και σε έναν αφηρημένο έλεγχο της συνταγματικότητας του νόμου. Μέσω της διαδικασίας αυτής, άλλωστε, διακρατεί και δικάζει και μία καθαρή αγωγή αποζημίωσης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ  (ΣτΕ Ολ. 4741/2014), δηλ. μια από τη φύση της διοικητική διαφορά ουσίας, με εφαρμογή διατάξεων του ΚΔΔ (άρ. 115 για την ομοδικία) και αναλογική εφαρμογή διατάξεων του π.δ. 18/1989 (άρ. 50), όπως διακρατεί και σειρά διαφορών ουσίας, όχι ασφαλώς κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 34 παρ. 1 του ν. 1968/1991, αλλά, επικαλούμενο την αρχή της οικονομίας της δίκης [ΣτΕ Ολ. 668/2012 σκ. 20 «το Δικαστήριο κρατεί την υπόθεση και κατά το μέρος που αφορά τις ατομικές αυτές πράξεις (περικοπής αποδοχών) για λόγους οικονομίας της δίκης, ανεξαρτήτως του γεγονότος ότι από την αμφισβήτηση της νομιμότητας των πράξεων αυτών γεννάται διοικητική διαφορά ουσίας ως προς τις αποδοχές προσωπικού του Δημοσίου και νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου», ΣτΕ Ολ. 4204/2012, 329/2012, 796/2009 ή ΣτΕ 1751/2017 επτ. που αφορούσε αίτημα τροποποίησης ανάκλησης φορολογικών δηλώσεων, υπόθεση στην οποία ετίθεντο μόνον νομικά ζητήματα]. Στην ίδια λογική, επικρατεί η τάση να διακρατεί την υπόθεση μετά από αναίρεση και να μην την παραπέμπει στο δικαστήριο που την εξέδωσε κατά τα οριζόμενα στο άρ. 57 παρ. 2 του π.δ. 18/1989.

                Τα ανωτέρω, φανερώνουν απλώς, ακόμη πιο καθαρά, ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν θεωρεί το Σύνταγμα (άρ. 95) τροχοπέδη στη μετεξέλιξη και αναβάθμιση του ακυρωτικού ελέγχου, καταγράφοντάς το και ευθέως στην απόφαση ΣτΕ Ολ. 4003/2014 με αφορμή τη νομοθετική επιδίωξη για διεύρυνση των εξουσιών του ακυρωτικού δικαστή, με την οποία αποδίδονται, σε επίπεδο νόμου, δυνατότητες που έχει το Δικαστήριο, κατ’ ορθή ερμηνεία, απευθείας από το Σύνταγμα, ούτε στην ανάληψη από αυτό και υποθέσεων που έχουν ανατεθεί στα ΤΔΔ ως διαφορές ουσίας, στη βάση άλλων διατάξεων και αρχών του Συντάγματος, καθώς και σε μία πρόσμιξη των δύο διαδικασιών. Δεν προτείνουμε βεβαίως την εξομοίωση των δύο μορφών ελέγχου, που διαβαθμίζονται, κατά κατηγορίες τουλάχιστον διαφορών και αντιστοιχούν στη διττή, πλην δυσδιάκριτη, διάκριση των στοχεύσεων της διοικητικής δικαιοσύνης, μεταξύ ελέγχου νομιμότητας και προστασίας δικαιωμάτων. Προτείνουμε, ωστόσο, να απεγκλωβιστούμε από την προτυποποίηση, λίγο ως πολύ αυθαίρετη και μη ανταποκρινόμενη στα πράγματα, μετά και τα κριτήρια της ΣτΕ Ολ. 3919/2010, του είδους της παρεχόμενης προστασίας, καθόσον ο έλεγχος της επιλογής του νομοθέτη γίνεται όλο και συχνότερα, ούτως ή άλλως, με βάση τα επιτρεπόμενα από το άρθρο 26 του Συντ., όρια εξουσίας και, συνεπώς, θα πρέπει ο δικαστής της ουσίας να εξοικειωθεί, στο βαθμό που δεν κινδυνεύει η μεταφορά προς αυτόν της υπόθεσης με βάση τα κριτήρια της φύσης και της σπουδαιότητας, να προσαρμόζει τον έλεγχό του ανάλογα με τα δεδομένα της κάθε περίπτωσης. Εξάλλου, είναι γνωστό ότι ο έλεγχος ουσίας δεν εξαντλεί πάντα τις δυνατότητες που παρέχει στον δικαστή ο ΚΔΔ, στον οποίο πλέον δεν καταγράφονται καν οι λόγοι ακυρώσεως που σε τελευταία ανάλυση αποτελούν ένα νομολογιακό κατασκεύασμα το οποίο έχει χωνέψει στην πορεία σωρεία άλλων λόγων που έχουν διαπλασθεί νομολογιακώς, αλλά διενεργείται ανάλογα με τις ανάγκες της υπόθεσης και στο πλαίσιο των προβαλλόμενων λόγων και αυτό θα αποτελεί πλέον τον κανόνα υπό το προτεινόμενο καθεστώς, χωρίς η σχετική επιλογή να οδηγεί σε έναν συνολικό αποχαρακτηρισμό της διαφοράς και σε μία μεταφορά της σε άλλο δικαστήριο ή σχηματισμό ή δικονομία. Είναι, άλλωστε, εκ των προτέρων αδύνατο να προβλεφθεί εάν και σε ποια φάση της διαδικασίας θα απαιτηθεί ένας πληρέστερος έλεγχος ακόμη κι αν υπάρχουν πράξεις που έχουν εκδοθεί κατά τεχνική κρίση ή κατά διακριτική ευχέρεια [βλ. Π. Λαζαράτο, ΔιΔικ 1996, σελ. 597 «μια διαφορά ουσίας δεν προϋποθέτει και την μεταρρυθμιστική εξουσία του δικαστηρίου»]. Αυτό θα ισχύει ακόμη και αν γινόταν από τον νομοθέτη (και μετά σύμφωνη γνώμη του Συμβουλίου της Επικρατείας) η καλύτερη δυνατή κατανομή των υποθέσεων ανά δικαστήριο και ανά διαδικασία. Υπό τον ενιαίο Κώδικα, θα παρέχονται όμως, αντίστοιχα, και τα κατάλληλα νομοθετικά ερείσματα για την ευχερέστερη προσαρμογή και του ακυρωτικού ελέγχου στις νέες προκλήσεις, ώστε να διασφαλίζονται πλήρως οι απαιτήσεις τόσο του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντ. όσο και των αντίστοιχων διατάξεων των διεθνών κειμένων, για την παροχή μιας κατά το δυνατόν αποτελεσματικότερης δικαστικής προστασίας, με μόνο όριο του διοικητικού δικαστή το άρθρο 26 του Συντ. που θέτει το Συμβούλιο της Επικρατείας και για τις διαφορές ουσίας. Αν μία διαφορά χρήζει ενός προσφορότερου ελέγχου και αν η αποτελεσματικότητα της δικαστικής προστασίας εξυπηρετείται καλύτερα με τη διαμόρφωση της έννομης σχέσης από τον δικαστή, αυτό καλείται να το αποφασίσει ο ίδιος ο δικαστής με βάση τις συνταγματικές του δεσμεύσεις και όχι ο νομοθέτης σε αφηρημένο επίπεδο, με τις συνέπειες που προαναφέραμε, ανεξαρτήτως εάν η έως σήμερα ταξινόμηση των διοικητικών διαφορών θα μπορούσε να μας παρέχει μία καταρχήν κατεύθυνση ως προς το εύρος του ελέγχου.

Σε συνέχεια των παραπάνω σκέψεων, ο ενιαίος Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας, ο οποίος θα πρέπει να αποτελεί έργο Νομοπαρασκευαστικής Επιτροπής του Υπουργείου Δικαιοσύνης, Διαφάνειας και Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, συγκροτούμενης κατά κύριο λόγο από δικαστικούς λειτουργούς του Συμβουλίου της Επικρατείας και των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων, με ενδεχόμενη συνεργασία, σε δεύτερο χρόνο, μετά πάντως τη διαμόρφωση του βασικού μέρους της γενικής διαδικασίας, της Κεντρικής Επιτροπής Κωδικοποίησης, θα μπορούσε να έχει την ακόλουθη διάρθρωση:

Προτεινόμενη δομή του ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας.

ΜΕΡΟΣ ΠΡΩΤΟ

Συγκρότηση - Οργάνωση (Κανονισμοί, Παραπομπή στον Κ.Ο.Δ.Κ.Δ.Λ. για τα Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια, Τηρούμενα βιβλία με επικαιροποίηση του π.δ. 402/1983) - Αρμοδιότητα Τμημάτων Συμβουλίου της Επικρατείας - Επεξεργασία Διαταγμάτων - Γενική Επιτροπεία - Τακτικά Διοικητικά Δικαστήρια (περιφέρειες και μεταβατικές έδρες).

ΜΕΡΟΣ ΔΕΥΤΕΡΟ

Κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Συμβουλίου της Επικρατείας και Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων - Γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας του Συμβουλίου της Επικρατείας και ειδικές [κατά το Σύνταγμα και τον νόμο] αρμοδιότητες - Κωδικοποίηση ακυρωτικών διαφορών και διαφορών ουσίας των Τακτικών Διοικητικών Δικαστηρίων - Θεσμός πρότυπης δίκης - Διακράτηση διαφορών ακυρωτικών ή και ουσίας από το Συμβούλιο της Επικρατείας με οριοθέτηση της αρχής οικονομίας της δίκης.

ΜΕΡΟΣ ΤΡΙΤΟ

Γενική διαδικασία

Ενιαίο τμήμα διαδικασίας ώστε να μη διαφοροποιείται καταρχήν το δικονομικό καθεστώς ανάλογα με τη φύση ή τον χαρακτηρισμό της διαφοράς ως ακυρωτικής ή ουσίας - Ενδεχόμενη αναφορά σε ένδικα βοηθήματα: αγωγής, αιτήσεως ακυρώσεως κ.λπ. ή/και σε λόγους ακυρώσεως - Ενσωμάτωση διατάξεων για την ηλεκτρονική δικαιοσύνη - τηλεσυνεδριάσεις.

ΜΕΡΟΣ ΤΕΤΑΡΤΟ

Ειδικές διαδικασίες [οι τρεις του ΚΔΔ - φορολογικές διαφορές - διαφορές προσυμβατικού σταδίου - διαφορές από τη νομοθεσία περί αλλοδαπών - ρυθμίσεις για την υπαγωγή σε διαιτησία - διαφορές ανταγωνισμού - υπαλληλική προσφυγή].

ΜΕΡΟΣ ΠΕΜΠΤΟ

Δαπάνες της δίκης - Δίκαιη ικανοποίηση λόγω υπέρβασης της εύλογης διάρκειας της δίκης.

ΜΕΡΟΣ ΕΚΤΟ

Συμμόρφωση Διοίκησης (Επιτροπή άρ. 72 π.δ. 18/1989) και αναγκαστική εκτέλεση (υπέρ και κατά Δημοσίου κ.λπ.)

ΜΕΤΑΒΑΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΤΕΛΙΚΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ

ΠΑΡΑΡΤΗΜΑ

Με καταγραφή όλων των ειδικών δικονομικών διατάξεων που μπορεί να κριθεί ότι πρέπει να παραμείνουν εκτός του ενιαίου Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας, ενδεχομένως κωδικοποιημένες π.χ. σε έναν Κώδικα για το περιβάλλον.

---

*Το κείμενο αποδίδει προφορική παρουσίαση που έγινε την 26η-1-2018 στο πλαίσιο των σεμιναρίων διοικητικού δικαίου, στην αίθουσα Ρακτιβάν του Συμβουλίου της Επικρατείας.